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以“六下沉”县域改革全面推进乡村振兴

  郡县治,天下安;县域强,国家强。县域作为连接城市与乡村的关键场域,是国家治理体制中非常重要的一环。
  2020年12月召开的中央农村工作会议明确提出,新阶段“三农”工作关键节点在县域。县域作为全面落实乡村振战略的基层组织,在全面推进乡村振兴中起着举足轻重的作用。
鉴于目前的县域治理体制存在的诸多问题,服务于全面推进乡村振兴的县域治理改革势在必行。以“六下沉”推动社会资源向县域配置是目前县域治理改革的重要举措。
  第一,人口布局下沉。促进城乡融合发展,建立城乡社会资源均衡配置新体制、新机制。
  针对长期以来社会资源向城市配置的体制和机制,需要推动三方面改革:
  首先,调整大城市群主导的中国城市化布局,探索人口向县域下沉的分布式新型城镇化之路。大城市群虽然满足了阶段性经济规模收益的需要,但造成以环境污染与资源危机为代价的“城市病”。无论是从生态文明建设的要求看,还是从落实中央提出的城乡融合发展战略看,亟需启动人口向县域下沉的城乡融合发展、分布式、均衡化的城镇化战略转变。
  其次,调整与遏制目前存在的“县改区、县改市”热,出台鼓励人口下沉到县域、小城镇、乡村的相关制度与政策。长期以来,在鼓励人口集聚的城市化战略的背景下,在全国出现了“县改区、县改市”热。无论是县改区还是县改市,必须是科学、合理、有序的,有利于城乡融合的共享发展。
  但目前盲目追求与攀比“人造大城市热”,由此形成“县改区、县改市”泛滥,导致社会资源畸形向中心城市集中,与中央提出城乡融合发展的新型城镇化战略相悖。
  对此,我们应高度警觉,如此下去有可能导致人为造成的城市化泡沫。建议在国家层面调整县改区、县改市的相关政策,出台鼓励人口下沉到县域、小城镇、乡村的相关制度与政策,使分布式、均衡化城市发展战略成为十四五期间中国城市化发展的新目标定位。
  再次,调整以城市化率单一指标评价地区发展程度高低的做法。按照十八大以来中央提出的城乡融合发展的新战略,以及人口分布式、均衡化城镇化之路的要求,在十四五期间,应出台新的城市化评价与考核指标。新评价与考核指标,要从追求单一城市化率指标转向人口均衡分布的结构性指标。
  第二,产业布局下沉。出台新产业区域布局政策,鼓励劳动密集型产业向县域配置,让农民就地城镇化。
  推进人口分布式、均衡化城镇化之路,引导人口向县域流动,与此配套的应出台鼓励产业下沉县域的相关政策。在目前大城市的地价成本、生活成本、用工成本越来越高的背景下,县域所具有的土地、生活、劳动力的低成本优势,成为吸引许多劳动密集型产业向县域转移的新优势。
  推动产业布局下沉县域,可以带来诸多好处:
  一是为县域发展提供有效的产业支撑;二是可以有效地解决许多农民就地就业的问题。使许多离县城近的农民,住在乡村到县城上班,实现离土不离家,化解打工农民出现的家庭分崩离析、留守儿童等诸多社会伦理问题;三是为中国新一轮产业调整、提升产业竞争力提供了新路径。
  第三,教育资源下沉。启动五类教育资源下沉县域的教育体制改革,为乡村振兴提供人才、文化与教育兴县的支持。
  乡村振兴缺乏人才的深层根源,是长期以来形成的教育为城市化服务的教育理念与体制造成的。为此,建议启动五类教育资源下沉县域的改革。
  第一类,要引导各类职业类教育下沉县域。与未来劳动密集型产业向县域布局的同时,必然形成对职业教育的大量需要。未来中国将出现职业教育大发展时期,按照县域和产业发展需要,要将县域发展成为中国职业教育落地的大本营;
  第二类,要引导与鼓励农林院校到县域办分校、搞科研。全国有农业类大学50多所,开设农学专业的大学有150所,每年培养出的大学生约30万人,但真正能回到乡村的学生非常少。无论从乡村振兴对人才的需要看,还是农林类院校本身的发展看,如何推进农林类教育下乡、下沉到县域,应成为农林类教育改革的方向;
  第三类,要鼓励与引导艺术类、文化、人文类院校向县域下沉布局。中华五千年的农耕文化遗产主要分布在县域内的乡村和古镇。乡村是未来新文化、新艺术、新哲学、新人文的发源地。为顺应时代的需求,应在国家层面出台鼓励艺术家、文化人下乡,并以此为契机,推动中国艺术、文化类的院校到县域内的乡村、古镇办学,开设教学基地。同时,也可为乡土文化活化创新提供人才资源;
  第四类,要把县域建成耕读教育基地和迈向生态文明的自然教育基地。传承耕读教育,让耕读教育重新发挥身心健康、文化传承的教育功能是乡村振兴中教育振兴的主要内容。把耕读教育纳入国民耕读教育、劳动教育体系中,让新时代的乡村成为全民耕读教育新基地,应成为乡村振兴的重要内容予以高度重视;
  第五类,要将扎根的基础教育下沉,让乡村成为做人教育、儿童教育的乐园。作为中华文明之根的乡村,是儿童接受做人教育、开慧教育的乐园。缺失乡村教育的中国教育是无根的教育。教育是乡村振兴之魂,如何振兴乡村教育,也是探索新时代做人教育的大问题。
  第四,行政管理下沉。推动赋能县域的扁平化体制改革,构建县域与城市差异化、高效化的管理体制。
  首先,改革市管县体制,探索省直管市、县的管理体制。20世纪80年代以来形成的市管县模式,目前已经成为束缚县域发展的障碍。解决这个问题,需要加大省管县的改革力度,打破“省管市,市管县”的序列,探索“省直接管理市和县”的扁平化管理体制。省直管县与直管市的改革,可以减少管理层级,为中国特色的县域与城市两元共生的管理体制提供制度保障。
  其次,探索县和市不同的行政机构设置和考核制度。目前县级政府行政机构设置,是一种自上而下对等的行政管理体制,虽然有利于强化自上而下的大一统的管理,但严重弱化了不同地区、不同层级的多元化管理的职能。
  为此,如果要适应这个要求,需要探索县与市不同管理职能、不同管理机构、不同考核指标的具有弹性、差异性治理的考核体制。
  第五,财政投资下沉。破解涉农资金投资决策权分散和链条长的弊端,推动重建县级与村级公共财政体制改革。
  国家对乡村振兴财政投资的力度不断增加。平均每年投资均在一万亿以上。但因投资体制障碍,严重影响了资金使用效率。目前乡村建设财政投资体制有两大弊端:
  一是分管投资部门高度分散。决定乡村建设的投资决策权分散在离乡村很远的各个部门中,不利于积聚财力统筹使用。
  二是从投资决策到资金使用链条过长,路途中“跑、漏、滴”严重。
  为提高乡村振兴投资资金使用效率,需要进行财政投资权下沉县级政府的投资体制改革:
  首先,将分散在各个部门掌控的项目投资,变成一般财政预算,并按照公共财政投资要求切块下放到县级政府,实现财权与事权的统一。
  其次,县级政府也要把县政府直接掌控的项目投资的决策权,按照公共财政预算的原理,建立村级公共财政尽量切块到村,不仅为集体所有制发展提供经济基础,同时也是从制度上解决乡村与城市公共投资不均衡的重要改革。
  第六,治理权利下沉。“无为而无不为”的治理,充分发挥和激活乡村自治的内生动力。
  县域辖区内的乡村社会是一个高度多元化的自治组织体系,由此形成了古代社会对乡村实行皇权不下乡“无为而治”的治理之道。老子的无为而治哲学,不是不管理, 而是要以无为而无不为的思想来进行管理。“无为而治”的管理哲学,就是要求政府不要替代农民进行自我管理,凡是乡村能够自我解决的问题,政府不要过多干预。政府的管理重点应放在乡村无法解决的问题上。
  总之,乡村虽小五脏俱全。中央赋予乡村振兴所具有的重大使命与价值,凸显出现有体制、机制的诸多问题和弊端。体制改革与制度创新是全面推进乡村振兴的第一推动力。长期形成社会资源在城乡之间的不平衡配置,是乡村振兴面临的重大体制障碍。
  随着我国脱贫攻坚目标的实现,十四五时期统筹做好乡村振兴和县域治理改革意义重大。而只有充分认识当前乡村振兴战略实施过程中存在的主要问题,才能更加有的放矢推动县域高质量发展,实现全面推进乡村振兴的战略目标。(张孝德 中共中央党校教授)

 

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