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《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》解读加强环境分区管治 推进主体功能区建设

  党的十八届五中全会通过“十三五”规划建议,将绿色发展作为五大发展理念之一,并提出“坚持绿色发展,着力改善生态环境”6个方面的重大战略部署,加快建设主体功能区为其中之一。建议明确指出“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用,落实主体功能区规划,完善政策”,“推动各地区依据主体功能定位发展”。
  实际上,《全国主体功能区规划》2010年就已经由国务院印发实施,规划中明确了推进形成主体功能区“9+1”的政策体系框架及其改革方向。“9”是财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化政策,“1”是绩效评价考核。但迄今为止,各领域基于主体功能区的政策意见均未出台,已实施且最有成效的仅是对重点生态功能区和禁止开发区域的均衡性财政转移支付政策。
  2015年7月,环境保护部、国家发展和改革委员会联合印发《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见(环发[2015]92号)》,成为“9+1”政策体系中第一个基于全国主体功能区划分方案发布的具有系统性、针对性、操作性的部门政策意见。这一意见提出,推进战略环评、环境功能区划与主体功能区建设相融合,加强环境分区管治。这不仅体现了“十三五”规划建议关于绿色发展的总体要求,更凸显环境政策在主体功能区综合配套政策体系中的基础性、约束性地位,意义重大。
  实施环境分区管治势在必行
  加强环境分区管治是尊重自然规律、经济规律,提高环境综合管理水平的客观需要。一方面,环境问题的长期性、复杂性和广泛性决定了环境管理没有定式可循,必须针对不同时期的关键问题和情况变化而进行调整;另一方面,我国国土空间辽阔,各地区的自然生态本底和资源环境承载力差异巨大,经济社会发展阶段和面临的突出环境问题也有所不同,传统“一刀切”的环境管理模式已经无法适应当前环境综合管理的客观需要,实施差别化的环境管理,实施分区管治势在必行。
  近年来环境管理创新很重要的一方面就是建立区域环境管理体系,如淮河、海河、辽河等流域水污染防治、区域大气污染防治、西部大开发环境保护政策、农村环境连片整治等。此后,环保部门创新性地提出了环境功能区划管理制度,提出不同环境功能区的生态环境保护需求和管控目标,提升了环境分区管治的科学性和区域环境政策的合理性。
  然而,在现实操作过程中,因环境功能区划类型繁多、政策交叉重叠,分区单元与落实主体(行政单元)不对应,加之地方政府对环境保护的忽视,分区环境政策执行并不到位。与此同时,由于环境保护规划法定地位较低、规划导向和目标不同,区域环境政策也很少能影响到发展规划、城乡规划、土地利用规划等空间管治手段。
  基于主体功能区的环境分区管治,是落实区域环境政策和推动形成主体功能区的良性互动和双重需要。究其原因,一是“十三五”规划建议指出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一’”,这意味着各类空间规划必须遵循和落实主体功能区及其配套政策,环境政策可以在各地区的空间规划和管治政策中得到更好体现。
  二是国家和省主体功能区规划明确了市县行政区域未来发展的主体功能定位,使各地发展机会、利益格局甚至考核标准都发生重大的变化,也必然使各地区面临不同的环境保护目标与压力。主体功能区环境政策的出台,为各地区经济社会发展与环境保护相协调指明了方向与路径,也易于依托主体功能区战略的实施得到更好落实。
  三是主体功能区划分只是为实施区域管治提供了一个基础,这一空间蓝图的实现必须依赖于调整和完善相关专项政策,建立支撑形成主体功能区的配套实施政策体系。因此,环境保护部、国家发展和改革委员会联合发布《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》,推进环境功能区划及其管治政策与主体功能区建设相融合,构建符合主体功能区定位的环境政策支撑体系,既是推进形成主体功能区的需要,也是将区域环境政策落到实处的重要途径。
  即便在市场经济高度发展的国家,基于政策区(类型区)的环境管制仍然是政府实现空间管控、促进类型区分工协作的重要手段之一。如英国东南部地区发展指引(RPG)、澳大利亚昆士兰东南部区域规划、荷兰第5次全国空间规划、日本东京地区区域规划等,都是通过在综合性国土规划中进行类型区划分,并基于空间分区管治需求和目标,制定相应的环境政策,从源头防止重大环境问题产生、将环境政策落到实处的最佳途径。
  环境分区管治要采用底线思维
  在环境分区管治中,必须采用底线思维,明确分区管治的强制性内容和标准。结合我国主体功能区建设实际,环境分区管治的强制性内容可从以下几个方面来考虑:
  第一,划定生态保护红线。依据《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》,在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护和分级管控,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。通过生态保护红线的划定,守住生态环境安全的底线。生态保护红线作为保障发展的“生命线”,必须采用统一的划定标准,无论在哪种主体功能区域内,符合划定标准的都要严格划入。
  第二,严格污染物排放总量控制制度,细化区域排放标准。当前出台的主体功能区环境政策是基于国家战略层面的总体考量,政策意见提出了不同主体功能区污染物排放的管治方向,但需要注意的是,排放标准不宜采用“一刀切”,应按照不同地区的主体功能定位、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制目标、各项污染物排放标准、排污收费标准等。对于禁止开发区域要确保污染物“零排放”,优化和限制开发区域污染物排放总量持续下降,重点开发区域污染物排放总量控制标准也要适度提高。
  第三,严守各类主体功能区产业准入标准。要根据各类主体功能区环境分区管治要求,结合国家和省市产业负面清单或者相关产业政策,制定差别化产业环境准入标准,明确禁止(淘汰)类和限制类产业发展目录。严格执行产业准入标准,健全产业项目落地的环境评价制度,对于达不到环境准入标准的项目“一票否决”。
  第四,严格资源能源总量与强度双控制度。通过控制水资源、建设用地、能源消耗总量和单位生产总值耗能耗水耗地,全面节约和高效利用资源能源。原则上,优化和重点开发区域的开发强度和资源利用效率要高于全省平均水平,且优化开发区域要高于重点开发区域;限制开发区域要低于全省平均水平。对于开发强度过高的城市地区和重点生态功能区可考虑维持现状或降低总体开发强度。
  健全机制是重要保障
  主体功能区环境政策的落实和执行,一方面,仍需要引导各级政府乃至全社会转变相关理念和思维;另一方面,也亟待健全相应的实施保障机制。主要包括以下几个方面:
  第一,以“多规合一”为契机,建立环境与发展综合决策机制。各类功能区要按照“多规合一”的要求,突出生态环境保护规划在空间规划体系中的基础性、约束性地位,在制定区域经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划时,必须严格遵循本类型区的环境政策要求,并对规划充分进行环境影响综合评估,使主体功能定位与环境保护要求之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。
  第二,以环境政策为基础,加快健全主体功能区综合配套政策体系。推进形成主体功能区过程中,不同政策之间是紧密关联的,环境政策的实施效果,不仅取决于环境政策设计本身,还取决于其它政策设计及实施效果。在完善其他配套政策时,也要进一步突出环境政策的基础性地位,将各类型环境保护要求逐步渗透到产业、人口、财税、投资等各项政策中。同时,要抓紧探索建立基于环境分区管治的评价考核和责任追究制度。
  第三,尽快统一规则,细化建立规则,理顺主体功能区与环境功能区划关系。要转变环境功能区划与主体功能区划平行管理的现实困局,按照“多规合一”的空间规划体系,进一步明确各类环境功能区划与主体功能区之间的相互关系。一方面,强化生态保护红线对主体功能区划定的支撑和依据作用。根据生态保护红线划定工作适时调整主体功能区,特别是禁止开发区域和重点生态功能区范围。同时,要将生态保护红线作为划定市县层面生态空间的首要依据。另一方面,在主体功能区内根据不同类型区的环境政策要求,细化环境功能区划。根据不同主体功能区的分区环境管治要求,进一步细化生态功能区划以及大气、水等环境功能区划规则,真正使环境功能区划成为落实主体功能区环境政策的抓手,推进形成主体功能区的重要保障。
  第四,探索建立“纵横联合”的环境监管管理体系。纵向上,严格按照主体功能区实施等级式的差异化管理环境管理模式。省级环境管理部门按照市县主体功能定位下达差异化的污染物排放总量控制目标、各项污染物排放标准等;市县将省级下达管控目标按照城镇、农业、生态3类空间进一步细化落实,保障市县域内部环境管控目标、措施与城镇发展、农业生产、生态保护等空间管治要求相协调。与此同时,建立全省垂直的环境监管体系,由省级环保部门和发展改革部门在各市、县设立主体功能区环境监管分支机构,减少地方发展冲动对环境政策执行的干扰。横向上,完善环境执法监督网络,形成环保系统内部、部门之间、全社会3个层面的联动执法格局。建立健全部门联动执法、边界联动监管、网格化执法等机制,推进环境监管网格化和精细化。
  第五,加强生态环境保护立法。一方面,要以立法的形式将各级生态红线规划划定的保护红线长期化、永久化,明确生态红线修改条件和程序,严禁侵占和随意更改,真正能保住生态底线;另一方面,要按照各级环境功能区划,确定保护治理目标和污染排放控制标准,并通过地方立法使之成为指导环境保护、产业结构调整和布局的法规文件。
  第六,健全完善公众与媒体监督机制。进一步强化企业环境信息公开,提升公众和媒体监督的针对性和有效性。建立完善媒体监督机制,支持媒体和环保公益组织独立开展企业环境守法情况的调查与监督等。同时,要构建环境教育和环境政策宣传体系,强化绿色生活消费方式的教育,探索使用微博、微信、移动新媒体等宣传模式,加大对主体功能区环境政策的宣传力度。(作者单位:中国科学院南京地理与湖泊研究所)
  (来源:中国环境报 2016.01.05  原标题:《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》解读加强环境分区管治 推进主体功能区建设)

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