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市县级主体功能区划的若干问题
    开展主体功能区划工作是我国经济社会发展的一个重大战略调整和转变,是"十一五"规划纲要在统筹区域发展方面的落实和细化。目前,国家和省级主体功能区划工作基本思路较为明确,但对县市级区划工作如何展开争议较多,本文就其区划体系、功能区类型与生态功能区划间关系等问题进行初步研讨。
    (一)区划体系上,部分市县区需编制主体功能区划
    分级编制主体功能区划已取得共识。考虑到我国地域辽阔,区域之间自然资源环境和经济发展水平差异较大,人口、自然、经济和社会发展要素的总量及结构不同,主体功能区需分级划分已取得共识,但是分为国家和省两级,还是国家、省、市、县四级,争议较大。较主流观点认为,中央、省、市、县、乡镇各级政府拥有的权限、职能、手段各不相同,特别是省级以下政府在辖区范围内立法权限、经济管理手段有限,制定和实施主体功能区划及其分类政策的实效难以保障,因此主体功能区划应以中央和省两级政府为主,形成国家和省级两级体系。省级以下各级政府主要围绕已确定的国家和省级主体功能区划,承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面职能和服务。
    基于国土空间管制和区域协调发展,部分市县需要编制主体功能区划。主体功能区划体现的国土空间非均衡开发理念,是一个从中央到地方都应倡导和坚持的发展战略和方向,每一级都拥有一定国土空间范围、一定经济管理权限和政策实施手段的政府或主体,都应在自身管辖的国土空间范围内引入和体现主体功能区的战略理念和政策导向。其中,随着乡镇体制改革所带来的乡(镇)财县(县级市)管,以及乡镇工业园区的取缔、社会事业的县级统理,加上乡镇辖区范围较小、自然生态和地理环境相对单一,因此在乡镇级编制主体功能区划没有必要。但不少市县域内往往同时存在发达地区、相对发达地区或欠发达地区,也有着通过主体功能区划加强区域统筹发展的必要性。就浙江而言,全省"七山一水两分田"的自然环境,使杭州、温州、台州、苍南、平阳、永嘉、余姚、武义等不少市县的内部存在较大的经济社会发展差距,其沿江(河)沿海平原地区已相当发达,山区发展仍较落后,需要通过主体功能区划来促进区域间的协调发展。
    作为各类空间规划的基础与依据,市县有着编制主体功能区划的必要性。主体功能区划是国土空间管制的基本手段,是协调区域开发格局、审批和核准重大建设项目、进行区域评价的依据,是制定经济社会发展规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划以及其它空间规划和专项规划的基础和依据。而这些规划都是按照国家、省、市、县各级来制定和实施的,作为这些规划基础和依据的市县级主体功能区划,显然需要单独编制,而不能够仅仅是对国家和省两级主体功能区划体系的贯彻落实,否则将会使市县级空间规划和专项规划缺乏基础和依据,而难以避免各类规划在编制实施中的冲突矛盾,并将因此可能影响国家、省主体功能区划战略意图的落地。
    随着管理权责和财力的增强,市县有着编制实施主体功能区划的可行性。在管理实施层面上,不少省区正积极试点推广"省管县"模式,国家层面的"省管县"体制改革也可望逐步展开,从而使县(含县级市,下同)获得更大的经济发展、财税支配、人事管理等权限以及对应的责任承担,将因此有着更大的权责来制定和实施具有针对性的,有利于推进区域协调发展的地方政策。设区市将可能按照发达国家普遍实行的"城乡分治"模式,这将在有助于设区市仅管辖城市各区,集中于城市建设,提升城市化质量的同时,进一步增强县的区域发展权责。副省级市、计划单列市和"较大的市"则有着地方立法权和较大人事权、财税权。因此,市县级有着构建主体功能区划体系所需的差别化政策制定的必要性、积极性和执行能力。就浙江而言,坚持"省管县"模式,县市有着较大经济管理权,县域经济较为发达,财力较强。温州、绍兴、义乌、萧山等部分市县(区)已在生态补偿、政绩考核、基本公共服务均等化等领域制定实施了系列差别化区域政策,取得了较好效果,这为市县级主体功能区划的编制和实施奠定了较好的基础,积累了较多的经验。
    (二)功能区类型上,国家、省、市县需保持一致
    现有功能区类型划分的三种观点。就功能区的类型划分,目前有三种观点,一是国家、省、市、县四级都按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类来划分,其中国家级主体功能区的标准全国统一,各级地方政府在划分标准的指导思想和原则上要与中央政府保持一致,在此基础上可根据自身资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力,以及在全国国土空间开发格局中的分工定位,提出对应的主体功能区划标准,以及标准的内容、阈值高低等,确定省、市、县级四类主体功能区。二是省、市、县级可以根据各地实际情况,在四类功能区外,划分其它类型的区域。三是在国家和省级四类主体功能区之下,根据设区市、县经济社会发展现状、态势、潜力等的综合分析评价,在市、县辖区的国土空间上分别划分生态功能亚区和具体功能区,确定各类功能亚区和具体功能区的"红线",从而形成国家、省级四类主体功能区--市级生态功能亚区--县级具体功能区体系。
    为保持区划的权威性和约束性,国家、省、市县级主体功能区的类型划分需保持一致。主体功能区划既是制定各类空间规划和专项规划的基础和依据,也是国家和各级地方政府通过制定差别化政策来统筹协调区域发展的一项长期且具有根本性意义的战略任务,务必保持国家、省、市、县级功能区类型划分的连贯性、一致性,以保持区划的权威性、严肃性和约束性。另外,国家和省级的财政、投资、产业、人口等差别化区域政策及其绩效评价与政绩考核都是与主体功能区的分类相一一对应的,因此四级主体功能区的划分也需统一为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。
    与此同时,如果上级功能区面积大,且区内资源环境、开发现状和发展潜力等情况复杂,根据主体功能区划分需遵循的"资源环境不可逆"原则,可以按照重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区的先后顺序,在上一级重点开发功能区下科学合理地划分下一级重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区;在上一级优化开发功能区下划分下一级优化开发区、限制开发区和禁止开发区;在上一级限制开发区内划分下一级限制开发区和禁止开发区;禁止开发区为单一功能区,不再细分。
    为保持区划的科学性和严肃性,在上一级功能区向下一级功能区细分时,需在上一级区划中大致明确下级各类功能区划分的标准制定、评价体系、边界范围、开发要求、发展目标等内容。要合理区分不同等级功能区划分标准以及标准的内容、阈值高低,如国家级优化开发区与省级优化开发区相比,前者的范围更大,标准更高,战略性更显著,从而在区域的产业导向、环保要求、城市建设等方面要体现出更高的要求。省、市、县级间功能区也有类似细分关系和要求。
    在主体功能区下进一步划分功能亚区和具体功能区与主体功能区划的精神不相符。作为各类空间规划基础和依据的主体功能区划,四类主体功能区是从国土管制角度来划分的,体现的是对国土空间开发强度的要求,不需要也没有必要涉及开发的具体方向和建设内容,后者是城建规划、土地利用规划等空间规划的对象和内容。因此,在主体功能区下进一步划分经济开发亚区、城市建设亚区、水源涵养保护亚区、水土流失治理亚区等功能亚区,以及滨海临港区、城市区、工业区、休闲旅游区等具体功能区,既与主体功能区划分的概念和本意不相符,也有超越边界,替代城建规划、国土规划等规划职能的嫌疑,同时很难在功能区-功能亚区-具体功能区体系中科学、准确的归类,如城市建设亚区是归类于优化开发区还是重点开发区,或者优化开发区和重点开发区下都有城市建设亚区?
    此外,这种功能区-功能亚区-具体功能区体系难以与国家级、省级的四类功能区差别化政策相配套,难以通过相对统一,且具有针对性的绩效评价和政绩考核来实现国家和省实施主体功能区划战略意图的落实。因此,无论是从科学性还是从可操作性来说,不同等级的四类功能区体系都是科学合理的,具有灵活性,可方便与地方实际相结合,从而无需再划分功能亚区和具体功能区。
    (三)区划定位上,生态功能区划和主体功能区划需各明其职
    生态功能区划是主体功能区划的重要基础和依据。生态功能区划是根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能空间分异规律,将区域划分成不同生态功能区的过程,是生态省建设及制定生态环境保护与建设规划的依据。主体功能区划是根据区域资源环境承载能力和发展潜力,统筹考虑未来区域人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将区域划分成不同的主体功能区,其中区域资源环境承载能力的评价因素包括生态环境要素、生态环境敏感性与生态服务功能等,生态功能区划是主体功能区划的重要基础和依据。因此,在积极推进省级和市县级主体功能区划工作的同时,需加强省级生态功能区划的修改完善,及时更新相关数据,贯彻体现主体功能区划理念;市县级生态功能区划目前处于试点阶段,更需积极配合市县级主体功能区划试点工作,为后者提供资源环境承载力方面的相关资料和成果。
    生态功能区划和主体功能区划具有不同的性质和定位。生态功能区划主要考虑的是区域自然属性,是根据区域自然要素进行的专项性区划,其直接作用范围集中于生态系统维护与生态建设领域,管理职能主要体现在对相关规划中生态环境保护和建设方面的约束管理。主体功能区划除考虑区域自然属性外,还要考虑区域的经济与社会文化属性,是建立在自然区划和经济区划基础之上的综合性区划,它不仅是维护自然生态系统的根本保障,更将通过明确区域主体功能定位和差别化区域政策实施,逐步实现区域间基本公共服务均等化,从而有着更广的作用范围和较强的作用力。
    正确处理好两类区划关系,避免不必要的矛盾冲突。一方面要加强主体功能区划和生态功能区划在编制、实施、修编等过程中的统筹协调,特别是要抓住市县级生态功能区划试点与主体功能区划试点基本同步的有利时机,科学分工,紧密配合,实现两区划的协作、协同和协调;另一方面要明确两区划在性质、定位、作用、管理等方面的不同,不能混淆,更不能相互替代或合二为一。但是,目前一些省市生态环境保护行政主管部门在其编制的县市级生态功能区划技术导则中提出,要在全省生态功能区划(三级区划)基础上划分市县级生态功能区划试点方案中的第四级区划,即划分四类生态功能小区(红线区、黄线区、绿线区、蓝线区),并与主体功能区划中的禁止开发、限制开发、重点开发和优化开发四大类主体功能区对应起来,有着代替主体功能区划的意图。这既偏离了生态功能区划的宗旨、特性、任务、功能和目标,与国家、省级生态功能区划章程的相关精神不符,造成生态功能区划体系自身的混乱,更造成与主体功能区划间不应有的冲突矛盾,是不严肃,非科学的,需及时修改其技术导则,回归本位。
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