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着力推进“市管县”体制改革

  现阶段,我国地方行政区划层级,除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外,基本上是省(区)—市—县(市、区)—乡(镇)四级。“市管县”体制已成为全国各省(区)最基本的行政体制。随着时代的发展,“市管县”体制的历史适应性变成了县域经济发展的束缚。“市管县”体制改革越来越受到社会各界的热切关注。
  一、“市管县”体制历史适应性分析
  上世纪80年代初,为了保证城市蔬菜等副食品和工业原料供应,加快工业化和城镇化进程,发挥中心城市的辐射带动作用,促进城乡经济共同发展,我国开始推行“市管县”体制。到2004年底,全国334个地级行政区划单位中,已有269个“市管县”形式的地级市,“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上。
  “市管县”体制是时代发展的需要,是在中国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的,具有历史适应性。一是“市管县”体制增加了政治领导的组织力。在我门幅员辽阔、人口众多的大国,由于物质条件和自治能力的限制,管理幅度狭窄,在省与县之间,增加管理层次,达到了增加管理力度的作用。二是“市管县”体制“实化”了省与县之间的“地区层次”,解决了“地区层次”缺乏法律主体地位的尴尬局面,使之变为“一级政府”。三是“市管县”体制使中心城市有了较大的发展腹地,推动了工业化和城镇化进程。促进了区域经济协作发展,为中心城市保障了当时的“菜篮子”、“米袋子”,提供了工业原材料,推动了工业化发展,集中力量推动城镇建设。同时中心城市发挥经济的辐射带动作用,支持农村经济的发展。
  随着市场经济的不断深化发展,“市管县”体制的弊端日益显现。一是 “市管县”体制缺少法律依据。我国宪法规定,地方政府管理层次为“三级”,即“省、自治区、直辖市;自治州、县、自治县、市;乡、民族乡、镇”,在省与县之间没有“中间层次”。 “市管县”名义上由市受省委托进行代管,但事实上省不再过问,而由市进行真正意义上的管理,也就是说市的权力在不断扩张,从而成为实际上的一级行政区划。二是 “市管县”体制增加了层次,加大了行政管理成本,降低了行政效率。大量的理论研究成果证实,行政组织
  每多出一个层次,信息的失真率就会成倍增加。从科学管理角度而言,信息传递的中间环节要尽可能减少,以缩短决策层和实施层的行政距离,便于上下沟通,提高工作效率。“市管县”体制人为地制造出一个中间层级,凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题,无论是政策性的还是业务性的,本来可以直接沟通,但现在却不得不经由市一级中间层次,信息传递增加了一套程序,影响了信息传递速度,降低了行政效率。三是“市管县”体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,但是,并非所有的市都能起到这一作用。事实上,除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外,一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展,这些城市一般都远离中心经济区,带县的数量也较多。四是“市管县”体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾,但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾,部分地方市县貌合神离,市县关系相当紧张。但在“市管县”后,许多市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,存在着侵占县及农村地区利益的趋向,导致这两个利益主体的冲突。市往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益。不是依据市场原则来配置资源,而是以人为的行政力量来分配,自然会进一步侵害县的利益,从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的现象,严重影响束缚了县域经济社会的发展。五是,“市管县”体制增加了“干群距离”,减弱了群众的近距离监督,加大了干部腐败的蒙混过关心理,不利于廉政建设。由于仕途层次多,基层领导更换太频繁,不利于县域经济的健康持续发展。
  二、目前试行的“市管县”体制改革时间
  目前,许多地区对“市管县”体制进行了有意探索。有些省份在财政等经济方面实行了“省管县”体制,有的省份进行“强县扩权”改革,有的省份提高部分县市领导的行政级别。但我认为,现在的针对“市管县”体制进行的改革探索,只是进行的局部的“边际调整”,并没有彻底解决县域经济发展所面临的行政体制问题。在全局上,要客观审视“市管县”体制, 在认识“市管县”体制弊端的同时,还要正确认识“市管县”体制的历史适应性,也要看到“市管县”副效应的地区差异性
  “市管县”体制改革不能“一刀切”,但也确实到了“来一刀”的时候了。“市管县”体制改革的主要途径为:
  一是“强县扩权”。对县域经济比较强的个别县市,进行强县扩权。县域经济强大,具有局部突破的能力和影响。给县级政府扩权,还权于县,赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权,是现阶段“市管县”体制改革的重要内容。
  二是“板块突围”。 县域经济比较强又比较集中的某些版块,可以探索版块上“省管县”。在这些版块中,县和县级市比较发达,水平差不多,符合“省管县”体制下的县市应是“均质”的要求。需要注意的是,同时要完善“市制”,各市县在行政平等的条件下,组建都市群的协作机制,提高城市化的水平。
  三是“地市虚化”。 在一省或省内一地区,将经济、社会、人事等权利直接下放到县,将地市虚化,待条件成熟后过渡到“省管县”。
  四是“市县分治”。 县数量较少的一些省,由于管理幅度的影响,具有“省管县”的条件,如辽宁省、吉林省、江苏省、浙江省、宁夏回族自治区等。在全省范围内实行“市县分置”,即“市”只管理城市(包括郊区)自身一块,县改由省直接管理。实行“市县分置”,县和地级市都直接由省管辖,在行政级别上平行,实行省县两级政府的地方行政管理体制。
  五是“条条开道”。 “市管县”体制可以首先在财政管理等一些“条条业务”中改革。在全省范围内,首先在财政制度上,对县(市)直接管理,实施“省管县”。财政体制的“省管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施。
  六是“缩省分置”。 将一省市区的一部分分置出来,设立一新的省级行政单位,同时实施“省管县”体制。
  七是“以市带县”。 对“市管县”体制进行再认识和再利用。对中西部地区市比较弱、代管县又多的地级市,可以加大其发展力度,培育中心城市,减少市对县的利益欲望,实施新型的“市带县”体制。
  三、“市管县”体制的配套改革
  “市管县”体制改革是一个系统工程,涉及多层次和多系列,要配套改革、整体推进。
  第一,加强经济协作力度。一是对中心城市的政治、经济、文化等功能进行正确定位,中心城市和其他县在行政上是平等的,没有隶属关系。如果要培育和加快中心城市的发展,推进城市化进程,要通过经济促进手段,不能采用牺牲县市的利益来达到。二是在市场经济体制下,县市之间的关系要通过经济协作来解决,而不是通过行政权利来配置。特别是在一些县域经济强的集中地区,如江苏、浙江、山东等,要加大经济协作力度,加大基础设施、产业结构协作力度,实现资源优化配置。
  第二,完善财政转移支付制度。“市管县”体制改革,需要转变政府职能,县市政府更多地直接管理公共事务,并且把本应该属于县级政府的职权回放到县级政府。加大对县市公共事务的财政转移支付力度。将财政的管理方式由“总量管理”转变为“总量与结构管理”。要提高“财政支农”的综合使用效果。
  第三,完善干部管理制度。县市主要领导更换快、任期短是一个普遍现象,严重影响到县域经济的发展。因此,在“市管县”向“省管县”体制转变过程中,也要完善干部管理制度。将县的主要干部的级别根据干部的能力和县的大小做适当调整。可以让有能力的干部在县里安心工作,有利于干部的选拔,有利于改善干群关系,有利于廉政建设,有利于县域经济的发展。
  第四,完善行政区划。“市管县”体制改革与行政区划改革相配套。建立适应城市化以及适应将来城市型的行政区划体制。
  第五,对县进行分类管理。一是可以按人口、经济竞争力、地理区位、经济区划、资源矿藏等,对县进行分类管理。国家事务的管理由“省级管理”细化到“省级管理与县级监测指导相结合”,应该是公共管理的一大进步。二是建立“标准经济区”,完善区域经济政策。以县域经济为单元组建“标准经济区”,以标准经济区为政策实施对象,区别对待,分类指导,促进区域经济发展。
  第六,统筹规划。“省管县”体制改革要做统筹规划,确立改革目标、改革步骤、改革重点、改革方式。确立“省管县”目标,规划由“市管县”体制向“省管县”体制改革的有效途径。
  “省管县”改革不能追求形式上完美,不能“一刀切”,应有一个过程,应与经济发展、政治文明发育和全面小康建设结合起来。(刘福刚,2006年12月发表于中央政策研究室主办的《学习与研究》杂志)

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