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新常态下县域经济发展的金融支持

  郡县治则天下安。县域经济是国民经济的基石。在我国以工业化和城市化为主线的现代化进程中,县域是首当其冲的空间载体。国际金融危机以后世界经济进入深刻的再平衡调整阶段,中国经济也正处于增速换挡、结构调整和前期政策消化三期叠加的阶段。习近平总书记提出了经济新常态的论断,无疑是经济理论的重大创新。我们要从经济发展新常态的角度认识当前经济发展的本质特征和运行规律,正确认识经济增速的平缓下滑,以更大的改革决心、更强的工作力度协同推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化。县域作为城乡的连接地带,县域经济的发展水平、产业结构和城乡一体化程度直接决定了“新四化”的进程,决定了经济发展全局的均衡度、富足度和可持续性。金融是现代经济的核心,金融支持县域经济发展是一个老课题,但面对新形势、新任务,如何主动适应、引领经济发展的新常态,通过金融业深化改革,强化金融支持,更好地发挥金融的杠杆作用,服务实体经济的发展,则又是一个新课题。
  一、在新常态下区域经济发展格局中县域经济的重要性日益凸显
  金融体系的基本职能在于动员储蓄、配置资金。能否有效地配置资金是衡量金融体系发展水平的重要标志。金融体系只有将有限的资金配置给经济中最有竞争力的区域、最有竞争力的产业、经营效率最好的企业,所能创造的经济剩余才最多、资金回报率才最高、系统性风险才最低。在当前的经济形势和国家发展战略背景下,金融要向县域倾斜配置资金,主要是由县域经济的如下特点决定的。
  第一,县域经济在区域经济格局中占据半壁江山。截至2011年,我国县(县级市、县、自治县,不含县级行政区划的市辖区、旗、自治旗)共1948个[注:根据《中国行政区划简册(2014)》,截至2013年,我国县级行政区划数为2853个,其中县级市辖区872个,县级市368个,县1442个,自治县117个,旗49个,自治旗3个,特区1个,林区1个],县域行政区域土地面积约为880.6万平方公里,约占全国陆地面积的91.72%;县域人口91311万,占总人口的68.1%;县域GDP占国民经济整体比重为51.04%。从地区分布看,东部县域县均名义GDP为197.02亿元,中部县域为102.60亿元,西部县域为148.34亿元。基础不牢,地动山摇。县域经济在国民经济中占比超过一半,其发展关系到我国2/3以上人口的福祉、关系到全面建设小康社会的大局。
  第二,县域经济转型升级是新常态下推进“新四化”、实现中国经济升级版的重要支撑。2013年中国的城镇化率是53.73%。即使达到发达国家60-70%的城镇化率,依然有广大人口在农村。没有农业农村的现代化就没有中国的现代化。工业化发展至今,随着老龄化和农业富余劳动力减少,丰富而廉价的劳动力要素驱动力减弱。与此同时,改革初期期待出现的城市对农村的“涓滴效应”不仅没有出现,反而扩大了城乡差距。对此,党中央提出了新四化协同推进的目标,通过以工促农、以城带乡、工农互惠的方法推动城乡一体化。县域作为城乡一体化发展的基本单元,只有县域经济完成转型升级,实现质量和效益的统一,实现充分就业和人民收入的大幅提升,实现环境保护和资源节约,才能真正打造出中国经济的升级版。
  第三,县域经济转型升级是推进新常态下经济增长的新动能。实现县域经济的转型升级,必须实现动能转换。一是经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步,必须让创新成为驱动发展新引擎;二是要发挥消费在推动经济发展的基础作用。技术进步和消费推动将是新常态下支撑我国经济中高速增长的动能所在。问题在于如何激发创新?如何激活消费?核心在人。传统城乡二元格局下,人口来回迁徙,劳动力人口的不稳定导致人力资本积累缓慢,创新能力弱;不断扩大的城乡收入差距导致数以亿计的农村消费潜力无法释放。重点在解决作为城乡结合地带的县域对人口的吸引能力。在县域范围内,坚持以人为本,全面实施社会保障、健康住房和广泛培训,才能快速积累稳定的人力资本;通过让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,逐步扩大中等收入者阶层,为扩大内需创造社会基础。
  二、新常态下金融服务县域经济发展需要破解的难题
  2003年国务院颁布了《深化农村信用社改革试点方案》,以此为标志,我国城乡金融进入深化改革阶段。农村信用社启动产权改革和管理体制改革,组建农村商业银行、农村合作银行和县(市)统一法人机构,并开始组建以服务三农为主业的新型农村金融机构。十余年来我国县域金融发生了许多积极变化。一是全部县(市)和绝大多数乡镇实现了金融服务网点的全覆盖。截至2011年末,在县及县以下农村地区,银行业金融机构网点共有103248个,平均每个县(市、旗)分布银行业金融机构网点51.01个,每个镇(乡)分布银行业金融机构网点3.19个。县域物理网点数量达到11.3万个,年均增长超过1000个;从2007年至2012年,乡镇新布设ATM机、POS机电子机具231.7万台,5年增长29.5倍;在40万个行政村设置了助农取款服务点,小额取现转账电话已覆盖30.4万个行政村。着眼于完善农村金融服务体系、稳步培育发展村镇银行的要求,加大村镇银行县(市、旗)全覆盖工作的推进力度,截至2014年末,已批准组建村镇银行1179家,中西部地区占60.9%,覆盖约55%的县(市,旗)。农村保险服务网点已增长至2.2万个。农民获得金融服务的时间消耗减少,费用支出下降,便利度明显提升。截至2014年底,全国已实现了乡镇基础金融服务全覆盖,24个省份实现乡镇金融机构的全覆盖。二是多层次的县域金融服务体系基本形成。截至2013年末,涉农贷款余额20.9万亿元,占全部贷款余额的27.3%,其中农户贷款4.5万亿元,有9000余万农户获得信贷支持,覆盖面持续保持在30%以上;农业保险承保农作物突破10亿亩,占全国播种面积的42%,提供风险保障突破1万亿元。截至2012年末,涉农企业通过资本市场累计融资491亿元,农产品期货品种达到15个。三是农村金融基础设施日益完善。支付结算体系逐步健全,截至2013年底,全国约有3.8万个农村金融机构网点接入了人民银行跨行支付系统,4万个农村地区银行营业网点开办农民工银行卡特色服务,支农、惠农、便农的“支付绿色通道”加快构建。农村信用户、信用村和信用乡镇建设深入开展,为1.48亿农户建立了信用档案,对9784万农户进行了信用评定。推进金融知识下乡活动,助推新型农民培育,逐步解决农民不敢贷款、不会贷款的问题。四是县域金融服务监管制度框架基本确立。坚持稳定县域的基本原则,强化农村金融机构服务“三农”的战略监管。限制农村信用社撤并农村地区网点。2011年实施了新组建农村商业银行股东支农服务承诺制度,推广董事会下设“三农”服务委员会,指导建立符合“三农”金融需求特点的组织架构、决策机制和经营模式。持续监测涉农贷款投放,建立县域法人存款用于当地的考核制度,将考核结果与存款准备金率、监管评级、市场准入挂钩。“事前有承诺、事中有监测、事后有考核”的服务监管框架基本形成。
  在当前经济下行和结构调整的双重压力下,金融业面临着增速放缓、不良反弹等问题和挑战。从目前情况看,银行业贷款增速已降至13%,比前五年平均增速下降了7个百分点;今年前三季度银行业净利润同比增长12.7%,比前五年平均增幅下降了近一半。截至11月末,我国商业银行不良贷款余额达8436亿元,已连续12个季度上升,不良贷款率为1.31%,较年初上升0.28个百分点。可以预计,增速回稳、存贷利差收窄、不良贷款反弹和潜在风险暴露增多将成为未来一定时期金融业发展的基本态势。
  当前,金融业在服务县域经济发展方面还存在不少问题和难题。一是信贷结构不平衡。从现状看,县域信贷结构不平衡的现象比较突出,城乡金融发展不平衡——县域存贷比仅为57.6%,比城市地区低17.2个百分点;东部与中西部发展不平衡——中西部县域存贷比为53%,比东部县域低10个百分点,“抽瘦补肥”现象较为突出;农业产业链上下游不平衡——产业链前端的贷款增速缓慢,农林牧渔业贷款5年年均增速仅为15%,比城市企业涉农贷款年均增速低22个百分点。二是金融机构支农支县的体制机制不健全。目前政策性金融政策性业务过窄,农业农村基础设施建设等中长期贷款难的问题突出;邮政储蓄银行县域分支机构信贷服务和风险管理能力低下;大中型银行县支行权限不足,资金上存现象普遍,存贷比总体较低;各类农村合作金融组织缺乏法律规范和监管安排,风险隐患不容忽视。三是各类金融业态的协同效应没有得到充分发挥。大部分县域不缺资金、农民不缺诚信,但是缺乏把富余资金转化为贷款的机制。农业保险深度和广度有待提升,巨灾保险制度尚未建立,涉农信贷风险缺乏分散渠道和补偿安排。担保体系建设落后,缺乏专业化的农村资产评估、登记机构,银行押品处置不畅。四是县域三农金融风险大。农业具有天然的弱质性,截至2014年6月底,涉农贷款不良贷款率为2.3%,作为县域金融主力军的农村信用社不良贷款率为6.44%,远远高于同期银行业金融机构1.55%的不良水平。产粮大省、老少边穷等困难地区的许多乡镇无法按商业可持续原则设立金融机构,有效需求不足,服务满意度低,县域金融服务水平与县域实体经济发展要求相比仍然有不小的差距。
    三、强化新常态下县域经济发展金融支持的政策建议
  差距也是潜力。潜在的需求如果能够激发出来并拉动供给,就会成为新的增长点,形成推动发展的强大动力。经济是金融的基础,县域金融当前存在的诸多问题折射出我国县域经济发展自身的问题,同时县域金融也只有在支持县域经济转型发展的过程中才能深化升级。县域经济发展涉及方方面面,促转型应当抓重点,抓主要矛盾。为此,建议金融业结合新常态下经济发展的规律和要求,集中资源促进重点领域改革,最终收到带动全局、事半功倍的功效。
  (一)金融支持县域经济的重点
  一是牢牢把握小城镇发展的战略机遇期。大中城市交通拥堵、农民工来回迁徙导致交通运输压力以及城乡差距进一步扩大的现实都证明了片面发展大中城市的道路在中国行不通。党的十八届三中全会明确提出要推动大中小城市和小城镇协调发展。小城镇在我国区域经济格局中的地位将日益凸显。当前,中央决定重点实施“一路一带”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略。向西开放将改变西部部分市县边缘地带的地位,京津冀和长江经济带的发展,将赋予沿线城市群、城市周边小城镇更加清晰的差别化功能定位。中西部地区中小城市和小城镇将迎来一个发展的重要机遇期,金融业应当配合国家发展战略向上述区域倾斜配置资源。
  二是协同推进新型工业化和城镇化。脱离了城镇化的工业化,是抛弃了农村、农民的畸形工业化,会导致中国经济无法跨越“中等收入陷阱”。脱离了工业化的城镇化,是缺乏产业支撑的城镇化,沦为单纯的造城运动。必须通过激活县域和广大农村自身的经济活力,将资本、科技、人才等战略要素吸引到城镇、吸引到农村,形成具有竞争力的合理的产业结构,才能达到振兴县域经济、提高居民收入水平的目的。在这一过程中形成的基础设施建设投资需求才是有效需求,才能激发当地居民的消费潜力,为经济增长注入新的动力。金融支持城镇化建设过程中,尤其要注意防范对土地、房地产担保的过度依赖,警惕地方融资平台风险和房地产风险[注:根据课题组向中央党校县委书记进修班发放的问卷调查汇总情况看,回收的67份问卷中,城镇化建设资金中银行信贷资金占比超过70%的为11个县(市、区),达16.4%],使得资金流向真正有实体产业支撑的区域。
  三是推进农业产业组织和产业结构现代化。农业先天具有弱质性,而我国超小规模的农户经营及其产业化水平低、控制农产品加工链条能力弱的特点又放大了这一缺陷。对此,中央提出扶持发展农民合作社、家庭农场和农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,引导农村土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营,努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的新型农业现代化道路。金融应加大对新型农业经营主体的支持力度,坚持以市场为导向、以需求为基础,积极探索低成本、可复制、易推广的农村金融产品和服务方式。
  (二)深化金融改革增强服务县域经济能力
  金融要服务好上述重点领域,必须深化自身改革,增强服务能力,提高服务水平。
  一是深入推进农村金融机构体制机制改革。稳步推进农村信用社产权制度和组织形式改革,加快处置高风险机构,进一步提高对农业和农村居民的服务能力。研究确定省联社改革总体方向和基本模式,淡出行政管理,强化服务功能。继续深化农业银行“三农金融事业部”改革,做实“三级督导、一级经营”的管理体制和“六个单独”的运行机制,引导重点支持农村企业和县域发展。优化邮政储蓄银行县以下机构网点功能,稳步发展小额涉农信贷业务。建立商业银行新设县域分支机构的信贷投放承诺制度,稳步扩大现有县支行业务授权,加大对县域重点项目的支持力度。研究完善农业发展银行改革方案,强化政策性职能,集中精力发展各类服务“三农”的政策性业务,尤其是农业农村基础设施等中长期贷款业务。稳妥培育发展新型农村金融机构,在坚持主发起行制度的前提下,支持民间资本参与,构建本地化、多元化的股权结构,打造服务“三农”、专业化的村镇银行。规范发展农村合作金融,选择在管理民主、运行规范、带动力强的农民专业合作社基础上,培育发展农村资金互助社。
  二是丰富农村金融服务主体。鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司。引导消费金融公司不断加大对农村中的收入群体消费金融服务的支持力度。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金,支持其他融资性担保机构为农业生产经营主体提供融资担保服务。探索发展新型合作金融。支持农民合作社开展信用合作,在符合条件的农民合作社和供销合作社基础上培育发展农村合作金融组织。有条件的地方,可探索建立合作性的村级融资担保基金。
  三是大力创新农村金融产品和服务方式。积极推动十八届三中全会确立的激活农村农民财产要素,探索开展“三权”抵押贷款试点,用足用好农村有限的担保资源。探索发展农业产业链金融,大力推广农村微贷技术,引进城乡皆宜的城市金融产品,普及应用现代金融工具,更好地满足农村多元化、特色化的金融服务需求。大力推广保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品,创新发展价格指数、天气指数、小额信贷保证保险等新型险种。加快建立财政支持的农业巨灾保险制度。做精做细农产品期货,提高期现货市场融合度。加快推进农产品期权、农产品指数等新型避险工具研发工作,促进完善农业风险管理体系。
  四是加快发展县域范围内的普惠金融[注:按照国际通行定义,“普惠金融”主要指立足机会平等要求,通过完善金融基础设施,加大政策引导扶持,加强金融体系建设,为有金融服务需求的社会各阶层和群体,特别是社会弱势群体提供适当的金融服务]。加大信贷投放,在有效提高贷款增量的基础上,继续扩大小微企业和“三农”专项金融债发行规模,努力实现小微企业和涉农贷款增速高于全部贷款平均水平,积极探索保障金融机构农村地区存款主要用于农业农村的实现方式。扩大网点覆盖面,鼓励商业银行下沉机构网点,在小微企业集群地区设立小微专营支行。完善社区金融服务网点,逐步实现2千人以上社区的金融机构全覆盖。支持农业银行将三农金融事业部试点,由现在的20个省扩大到全国所有省份。改进弱势群体金融服务,为农民工、下岗失业者、残障人士等弱势群体提供更加人性化的金融服务,重点推进电子渠道无障碍服务建设。
  五是守住风险底线。伴随着经济增速下调,各类隐性风险逐步显性化,化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险将持续一段时间,按照严控增量、区别对待、分类施策、逐步化解的原则,有序加以化解。缓释平台贷款风险,严控产能过剩贷款风险,分类处置大额贷款风险,紧盯流动性风险,加快化解问题机构风险,严防影子银行风险向银行系统传递。健康、安全的金融体系才能为经济发展提供持久支持。
  (三)培育良好的外部环境
  金融不是自成一体的封闭体系,其运行需要良好的信用环境、法律环境等一系列基础条件。
  一是培育诚信文化。诚信社会的形成离不开诚信政府的建设。根据审计署2013年底公布的《全国政府性债务审计结果》报告,县域政府的政府性负债达39573.60亿元,有195个县级、3465个乡镇政府政府性债务负债率高于100%,大部分的县域政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高,违规融资、违规使用政府性债务资金的情况也不鲜见。党的十八届三中全会要求完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的做法。新常态下,县级政府应该强化预算约束,量力而行,理性融资、合规融资,应该坚持以人为本,正确履行政府职能,均衡配置公共资源,使得经济增长真正转移到主要依靠创新驱动而非投资驱动上来。
  二是推进法治建设。诚信社会的形成同样离不开法治国家的建设。党的十八届四中全会提出要加快建设法治政府,提高司法公信力。县级政府应带头守法,确保司法机关依法独立公正行使司法权力,加大金融案件的诉讼执法力度,建立对逃废金融债务的惩戒制度。
  三是加大财政支持。组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金[注:根据课题组向中央党校县委书记进修班发放的问卷调查汇总情况看,回收的67份问卷中,已经成立财政性担保公司的有36个县(市,区),不到一半;通过财政贴息等方式降低经营主体融资成本;通过专项扶持、引导社会资本注入等方式化解高风险农村中小金融机构。
  良好的金融生态必将激发资金要素流入县域,流入农村,推动公共资源的均衡配置,支撑县域经济的转型升级和城乡一体化建设,为全面建成小康社会奠定坚实的基础。
  (来源:中央党校网  原标题:新常态下县域经济发展的金融支持  2015.01.29)

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