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我国城镇化发展存在五大问题

  目前许多城市经营的主要模式:招商引资、土地出让进行补偿,利用土地出让金进行城市基础设施建设,继续开发房地产解决资金短缺,城市建设空间范围迅速扩张,每一任政府都在把这种模式放大。
  各种形式的大拆大建,各种面子工程充斥在城市建设中,各种好大喜功的新区盲目上马,各种短期行为的积累已经形成了城市基础设施配置不合理的严重后患。
  中央管理的一些重要的资源是按照行政层级向下分配的,例如每年城镇建设用地分配的指标,隐含着巨大的土地出让利益,往往被截留到高等级的城市,如省会城市和地级城市。另一方面,在省以下,城市之间财政分配关系也严重的不平等,低等级的城市还要按照规矩,向上级城市缴纳自己创造的大量财政收入。
  2013年底召开的中央城镇化工作会议指出,城镇化是现代化的必由之路,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁对《经济参考报》记者表示,在当前的形势下,城镇化改革的动力虽然取决于公众和社会,但是重点在于政府。过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍,主要来自政府。政府得自己改革自己,在面对市场化需求时,发现自己存在的问题。
  城镇化发展存在五方面问题
  《经济参考报》:今年三月份,中央通过了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,几天前,李克强总理召开了国务院常务会议专门研究新型城镇化问题,这些都为今后城镇化改革指明了方向。中国的城镇化经过多年高速发展,在促进经济发展、改善民生等方面发挥了重要作用,同时存在着诸多问题,作为多年研究城镇化问题的权威专家,您认为,当前中国的城镇化处于什么水平?还存在哪些问题亟待解决?
  李铁:城镇化是农村人口向城市迁移的过程。过去30多年,中国经历了大规模、高速度的城镇化进程。2000-2013年,我国城镇化率从36.3%提高到53.7%,年均提高了1.3个百分点,城镇人口由4.8亿增长到7.3亿,期间城镇人口增长了2.5亿,平均每年约有2千万农村人口进城。虽然中国经济增长从两位数下降到目前的7%-8%之间,但是城镇化速度减缓的幅度还不十分明显。即使经济增长速度下降到6%左右,每年城镇化率仍可维持在一个百分点的增长,也就是说仍会有1600万人以上的农民进城。这将是巨大的内需潜力。
  快速城镇化带来经济快速发展的同时,也带来了一些问题。我认为,目前主要存在五方面问题。
  第一、户籍管理制度限制了人口的流动和迁徙,导致进城农民和城镇间流动人口无法享受公共服务,城镇化质量问题突出。中国户籍管理制度的产生,本起因于限制城乡人口的流动,减少计划经济体制下城乡福利供给不均衡对城市带来巨大的压力。但是经济增长和资源的流向,使得公共福利供给水平在城乡之间、城市之间的差距逐步拉大。户籍管理制度限制了外来人口在城市就业,使他们无法享受到与城镇户籍人口均等的公共服务,也限制了城市之间、城乡之间以及农村之间要素的自由流动和资源的合理配置。
  虽然统计上的城镇化率2013年为53.7%,但户籍人口城镇化率仅为36%,其间有17.3个百分点的差距,涉及到2.5亿农民工在城里就业,但因没有户口,享受不到公共服务。同时还有7500多万城镇间流动人口也面临着同样的问题。如果加上未来20年还要增长2亿多的农村进城务工就业的人口,总的外来人口数量可达到5亿多。这么多人处于“漂”的状态,不仅仅影响到农村的现代化进程难以实现,启动内需的目标也会成为一纸空谈。
  第二、城乡用地不集约,征地模式不可持续。与世界上绝大部分国家不同,中国实行的是两种土地公有制,城镇土地国有和农村土地集体所有。两种土地在进入城镇开发进程中,存在着严重的不平等。农村集体土地只有被低价征用为国有用地后,才能进入城镇开发领域,集体土地所有者拿到的只是一定的补偿。由于30年的城镇化高速增长,农村土地参与城市开发具有巨大的升值潜力,但这种升值所带来的利益,基本上成为了城市的第二财政和企业家的利润。
  过去我们更多关注现行土地管理制度对农民的补偿不合理,拆迁遗留问题严重等。而现在最主要的问题则是,依赖于土地低成本征用的模式已经不可持续,对经济增长和城市基础设施资金的贡献可能提供的将会是“负能量”。征地成本增加只是政府面临的问题之一,工业用地成本的补偿和城市基础设施的供给,基本是靠卖地搞房地产来实现。几乎所有的城市政府都在沿用这种发展模式,而造成了城市空间的过度扩张,进而继续加大基础设施的投入成本,不得不严重地依赖于持续的房地产扩张。发展到一定程度,依赖于房地产发展的资金来源就会枯竭,毕竟大多数城市行政辖区内的房地产购买力是有限的。我们可以看到很多地方政府把未来多年的土地出让‘预期’都变成了融资担保。纵观各种金融担保形式,最终担保抵押的仍然是土地。
  目前许多城市经营的主要模式:招商引资、土地出让进行补偿,利用土地出让金进行城市基础设施建设,继续开发房地产解决资金短缺,城市建设空间范围迅速扩张,每一任政府都在把这种模式放大。空间上的扩张,带来城镇化的成本越来越高,因为城市的空间摊得越大,所需要的基础设施投资就越巨大,服务业发展也会受限制。城市摊得太大,政府治理的成本就越高,还得继续招商引资,支撑行政运转,也还得继续卖地开发房地产。于是财政进一步依赖土地,周而复始,恶性循环。然而,当房地产开发走到尽头,政府的债务危机必然出现。而房地产业下滑,又反制了经济的增长。
  第三、城市治理和管理水平不高。城市的粗放型发展模式与对土地财政的过度依赖有关。但城市政府的支出行为没有制度的约束,政绩工程、形象工程和短期行为对城市资源配置带来的后果仍然是十分严重。各种形式的大拆大建,各种面子工程充斥在城市建设中,各种好大喜功的新区盲目上马,各种短期行为的积累已经形成了城市基础设施配置不合理的严重后患。
  第四、服务业发展严重滞后。根据发达国家的城市化的经验,城市化率达到50%以后,服务业将会出现高速增长的局面。但是我国城市化率已经达到53.7%,可是服务业占比重才46%,和工业之比是1:1.25,低于下中等收入国家6个百分点。未来我国还有接近2亿多农村人口进城,城市就业形势也十分严峻。而随着资本和技术投入水平的提高,对劳动力的替代作用将会日益现象,工业吸纳就业的能力会大大降低,因此未来整个中国就业的主要渠道应该是服务业。城市的发展也需要工业远离城市,城市的高度要素的聚集,也有利于服务业提高规模效益。可是在中国沿海发达地区,城镇化率已经达到了60%以上,工业仍占绝对比重,而且地方制定的发展战略,仍然强调工业的一家独大。产业结构调整的滞后,既有发展模式的原因,也有观念上认识不足,同时也存在着制度上的约束。
  第五、城市的等级化管理决定了公共资源的分配流向,资源配置效率太低。中国的城市既管理城市主城区,同时也管辖下辖的城镇,还包括管理辖区所有的农村。中央管理的一些重要的资源是按照行政层级向下分配的,例如每年城镇建设用地分配的指标,隐含着巨大的土地出让利益,往往被截留到高等级的城市,如省会城市和地级城市。另一方面,在省以下,城市之间财政分配关系也严重的不平等,低等级的城市还要按照规矩,向上级城市缴纳自己创造的大量财政收入。而行政管理的审批权,也在一定程度上决定着上下级城市之间资源的流向。由于行政体制导致的资源分配的不均衡,使得城市间的公共服务水平差距逐渐在拉大。
  行政主导的城市发展模式,最大的问题就是对资源的浪费。由于决策体制和公共资源配置机制没有约束,城市的管理者权力过大,行政手段调动的资源来的太容易,花的也就越痛快。近些年提出的经营城市的理念,实际上是卖地满足对资源支配权力的欲望,导致城市成本过高。
  传统城镇化发展模式不可持续
  《经济参考报》:通过您的介绍,可以清楚看到城镇化发展过程中的好多问题都与政府直接干预有关。这种由行政力量主导的城市发展模式在推动城镇化过程中发挥了重要作用。但是,当经济增长进入换挡期后,一些长期潜藏的问题慢慢会浮出水面,您认为,未来将有哪些挑战?
  李铁:研究中国的城镇化发展规律,一定注意经济增长的过程当中有两个不可忽视的利益主体,追求资本积累的企业家和追求财政利益增长的政府,这是两个推动中国经济增长的动力。三十年高速的城镇化增长,中国独特的体制条件,政府和市场的双重推动,发挥了至关重要的作用。但是凡事皆有利弊。过去的城镇化增长模式的后果,开始面临着严峻的挑战。
  首先是成本的上升,使得原有的发展模式难以为继。劳动力成本发生了变化,工资成本已经大大高出东南亚和南亚国家。土地征用面临着比较大的问题。过去土地征用可以无偿或者低补偿,但是现在随着城市房地产发展,一部分农民可以获得高收益,未来如果再想获取低价土地已经成为城市政府征用土地的巨大社会负担。环境的问题也越来越突出,因环境问题引发的城市群体性事件,已经使得很多城市对重化工业采取了排斥的态度。
  其次是通过城镇化的改革启动消费的预期难以实现。从近些年各地对于户籍改革观望的形势看,城市之间、区域之间、城乡之间的利益鸿沟越来越大,公共服务的差距已经固化了本地人口和外来人口的利益关系。已经在财政问题上雪上加霜的各级城镇政府,缺少了卖地带来的预期性收入,更不愿意把有限的公共资源放开给大量的外来人口。
  再次是如何发挥城镇化进程中市场主体的活力。传统的政府推动虽然低成本的调动了资源,但也带来了大量的负面作用。资源配置效率的低下,权钱交易衍生的严重腐败,沉淀在外来人口和农村的要素活力不能有效地发挥,中小城市发展的潜力被大大压抑,民资外资在城市基础设施领域的投资运营被严重的遏制等等。在传统的城镇化发展模式已经走到尽头时,新的城镇化发展机制如果不及时生长并对传统进行替代,很可能推动城镇化健康发展的大好时机被延误殆尽。
  (李铁为国家发改委城市和小城镇中心主任  来源:经济参考报  2014.10.08)

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