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新型城镇化和县域经济发展是一项历史任务

  去年底中央召开了城镇化工作会议,不久前国务院又发布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)。这个《规划》是统筹相关领域制度和政策创新、指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
  改革开放30多年来,我国城镇化起点低、速度快,2013年统计意义上的城镇化率已达53.7%,城乡结构发生了重大转变,在经济发展、社会进步方面成效显著。同时,在人口、产业、资源、环境、管理、体制等方面也暴露出一些问题,突出表现在产业集聚与人口集聚不同步、城镇化滞后于工业化、土地城镇化快于人口城镇化。2000-2011年我国城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度。目前,人口和土地仍是支撑我国发展最宝贵的资源红利,城镇化是一次大规模且不可逆的资源综合配置过程。多年来,一些地方政府习惯性越位参与甚至主导要素配置,过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用,浪费了大量耕地资源;超出自身能力和违背客观规律急于求成,拔苗助长,导致城市“摊大饼”式的扩张,从而更加强化了资源依赖、剥夺农村和农民的城市化路径依赖,使得经济社会转型的空间越来越少。如不尽快摆脱片面追求速度、圈地投资的强烈冲动和发展模式,势必带来更加悬殊的贫富、区域、城乡差距,造成更大范围的资源环境破坏,触发地方债务危机,影响经济发展和社会稳定大局。
  中央已经敏锐地认识到这些问题。新一届中央领导集体在不同场合多次提出,新型城镇化要以人为核心,提高发展质量。不久前国务院发布的《规划》,明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,确立了走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化道路的原则和指导思想,强调要通过改革释放城镇化发展潜力。未来城镇化重点,将是在稳住速度和节奏的同时,更加注重优化结构,更加注重转型发展,更加注重提升质量,走以人为本、合理布局、集约高效、绿色低碳、城乡统筹的发展道路。在这个过程中,如何以市场为导向,充分发挥县域经济国民经济基础单元的作用,使其成为优化区域产业布局和产业链衔接延长过程中的关键部分,为推进小城镇建设和城乡一体化提供强力支撑,实现农村富余劳动力就地就近转移,事关全面建成小康社会之成败。
  我国幅员辽阔,各地经济社会、资源禀赋和生态环境差异较大的基本国情,决定了我国的城镇化既不能生搬硬套某些国家某一阶段的做法或模式,也不能仅由中央几个部门、少数专家制定方案,否则难免陷入刻舟求剑、闭门造车的误区。必须一方面鼓励地方因地制宜、摸索创新,另一方面加强顶层设计、总结综合,探索出一条中国特色的城镇化道路。之前的农村改革、财税改革等经验证明,成功的改革多源自地方和基层充满活力的探索和创新。近年来,在中共中央、国务院的高度重视下,全国各地在城镇化实践中也创造了一些好经验。
  新型城镇化和县域经济发展,是一项综合性、科学性和前瞻性要求很高的历史任务,完成这个任务是一个长期过程。在以往调研基础上,需要着重研究5个方面问题。
  关于顶层设计和城市规划
  在去年九三学社的调研过程中,我曾经指出,科学做好城乡规划是协调推进城镇化的关键环节。从空间分布看,东部部分城镇资源环境矛盾加剧,中西部一些条件较好地区的潜力有待挖掘;特大城市人口资源环境压力偏大,大量中小城市和小城镇潜力没有充分发挥。这些问题都需要加强宏观战略层面的统筹和规划。从规划执行看,普遍存在以下问题。一是缺乏长远性,地方城乡规划频繁修编,成了3年规划、5年规划,远达不到法定的20年期限;二是缺乏全局性,忽视与国家主体功能区规划、区域发展总体战略以及周边城市协调;三是缺乏协调性,大中小城市和小城镇发展失调,城乡和城市内部公共服务差距加大。不少城市贪大求洋,空间利用效率低下,导致各类“城市病”出现。从长远发展看,城镇化涉及数亿人迁移集聚、职业转变,对人口形势科学研判是城镇化科学布局的前提。如何对未来人口结构、分布、素质等变化趋势的格局和时间窗口进行研究和预测;如何结合全国主体功能区规划实施和国土整治工作,科学建立城乡规划体系,加强统筹协调;如何打破行政区划约束,合理规划产业、城镇空间布局;如何完善规划制定与变更多元参与机制;如何加强城市文化保护和传承,避免千城一面;如何从科学规划入手从源头上避免城市病;如何完善监督机制,增强规划的法律约束性等,都是在城镇化战略规划时必须解决的问题。《规划》对解决上述问题提出了明确的方向、原则和政策措施,但要将这个全局性和战略性规划落实到每个区域、每个城镇和每个部门的规划和政策上,切实解决上述我国城镇化面临的各种问题,需要做大量的艰巨探索和研究工作。值得一提的是,近年来成都以科学规划为统领,实现多规合一、城乡“一张图”管理,促进土地集约节约利用、产业集中发展,这些做法值得借鉴。
  关于产业支撑问题
  工业化是城镇化发展的动力。我国城镇化率若保持每年1%的增长,每年将有1300多万人口进入城镇。拉美、菲律宾等地城镇化的教训表明,大量农民涌向少数大城市且没有产业吸纳能力、缺乏就业机会,势必形成城市内贫富悬殊的格局,危及社会稳定。我国城镇体系和产业布局存在结构性失衡,不少中小城市和小城镇缺乏产业支撑成为“穷城”、“空城”,而大城市往往存在“大而全”的问题,各类产业齐全,部分产业低效聚集,加之进城农民工难以融入城市,导致农民候鸟式跨区流动。若城镇化不打破以行政层级分配资源,重大抑小、产业布局失衡、粗放发展和资源浪费的惯性难有实质性改变。如何减少城市行政权力对市场机制的干预和对公共资源配置的影响,分散大城市的部分功能,以市场为导向,重点扶持中小城市和小城镇发展;如何统筹城镇体系和产业的布局,实现不同城市和城市群产业梯度分工协作;如何赋予县域更大的自主权和选择权,增强小城镇集聚生产要素能力,促进农业现代化与工业化、信息化联动;如何保障进城农民的就业和劳动权益等,是改善目前城镇化产业布局结构性失衡状况、促进县域经济发展必须要深入研究和解决的问题。
  关于户籍改革和配套公共服务建设问题
  户籍制度是实现人口城镇化的重点和难点。深化户籍制度改革,必须剥离户籍制度所附着的各种不平等的经济福利和社会福利,将基本公共服务全覆盖、均等化作为重中之重。2001年以来,尽管小城镇和小城市户籍限制已逐步放宽,但因其吸引力不足,农民仍然持续流向大中城市。据统计,2000年至2010年,北京常住外来人口增长了175.2%;上海市增长了193.6%,2010年农民工已占外来人口的79.4%,同期全国城镇人口增长仅45.2%。2011年全国外出农民工中,流向直辖市、省会城市和地级市的占64.7%。这种人口流动除了产业布局的原因,公共资源和社会福利与小城镇(市)的巨大差距也是重要因素,这不仅不断加剧不均衡的城镇化发展格局,也进一步增大了大城市放开户籍管理的难度。《规划》明确了户籍制度改革的基本原则、主要政策并给出了明确路线图、任务指标和时间表,同时,对逐步解决进城农民工享有城镇基本公共服务问题提出了明确的目标和政策,但地方如何评估综合承载力,因地制宜地制定户籍制度改革政策措施和具体标准;如何同步推进教育、医疗、就业、社会保障、住房保障等基本公共服务覆盖进城农民工,需要解决的问题很多,特别是要解决中央和地方的责任划分、资金来源等问题。
  关于农村土地制度改革问题
  深化农村土地制度改革,盘活农村土地资产,为农民进城提供基本保障和原始积累,应成为新型城镇化另一项重点工作。目前,2.6亿农民进城打工,相当一部分特别是新生代农民工渴望融入城市,但留在农村的宅基地和住房仍然禁止向集体外转让、抵押,加上退出机制欠缺,导致房屋大面积闲置;同时,农民难以割舍对承包地维持生计的依赖,往往选择进城租房打工,回村重建扩建住房,出现“两头占地且越占越多”、“农村盖房越盖越空”的局面。此外,随着城乡一体化和人口老龄化,部分城市居民因工作、养老、休闲向农村逆向流动的趋势在某些地区已经显现,但现有土地制度束缚了市场发育。《规划》提出要“改革完善农村宅基地制度,在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。推进这项改革会面临许多现实的难题,如如何解决现实中大量存在的一户多宅的问题?在农村宅基地市场化的情况下,宅基地的土地是否还实行免费供应?如果不实行,新旧制度应如何衔接?同时,《规划》提出要改革征地制度,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。在此过程中要解决土地增值的利益分配和补偿问题,同时也涉及健全农村治理结构,以确保集体土地收益不被少数人窃取。这些问题都需要在试点中给予重点关注,并努力探索解决的办法。
  关于城镇化的投融资机制问题
  目前,地方普遍存在政府财力与事权不匹配,城镇化的钱从哪里来是个大问题。在产业基础较差、经济增长较慢、行政层级较低的城镇,政府不得不靠“卖地”或举债为基础设施建设、维持公共机构运转和支付刚性民生筹集资金;在外来常住人口较多的大中城市,未来要推行公共服务全覆盖,市级财政同样难以承担。《规划》提出了逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制,包括完善财政转移支付制度。按照事权与支出责任相适应的原则,合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权,建立健全城镇基本公共服务支出分担机制;建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制;培育包括房地产税、资源税在内的地方税;允许地方政府发行市政债券;多渠道推动股权融资,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构;放宽准入,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营等。下一步要抓紧研究解决落实《规划》提出的政策的具体细则措施,比如如何具体划分和确定各级政府公共服务方面的事权和支出责任?如何根据各地不同的实际情况确定“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩”的标准?至于发行市政债券、多渠道推动股权融资、建立城市基础设施、住宅政策性金融机构的具体办法和措施等,更是需要深入的调查研究和周密的论证,需要通过试点探索总结。
  总之,新型城镇化和县域经济发展,是一项庞大而复杂的系统工程,面临一系列亟需解决的重大问题,解决这些问题需要扎实地调研和思考,需要不断总结地方做法和经验,以提出对策和建议。作为参政党的九三学社将广纳各方良策,力求在一些战略性、关键性问题上向中共中央提出可行的建议,为新型城镇化和县域经济相关领域的顶层设计、制度安排提供决策参考,共同为全面建成小康社会作出新的贡献。
  (作者为全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德  来源:人民网-人民论坛  原标题:新型城镇化和县域经济发展是一项历史任务  2014.04.02)

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