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从新型城镇化路径解读县域经济

  解读中国县域经济的变化,必须深度了解2013年中国新型城镇化路径顶层设计的思路。
  结合三中全会的决议,未来新型城镇化路径设计的原则主要集中在五个方面:
  ——以人的城镇化为核心,推进基本公共服务均等化。之前,城镇化表现出来的是半城镇化,也就是2亿多农民工尽管工作生活在城市,但大部分群体没有享受应有的基本公共服务,包括医疗、养老等在内,出现了农民工与市民之间较大的基本公共服务差距。到2012年底,全国户籍城镇化率只有35%左右,远低于常住人口城镇化率的52.57%。
  ——市场要在资源配置中起决定性作用。之前的城镇化过程中,政府干了很多市场该干的事,结果出现了很多“鬼城”,也推高了地方政府的隐性债务。而三中全会后,政府将进一步简政放权,放松管制。在城镇化领域,会鼓励更多市场主体进入之前政府主导的基础设施、公共设施中。
  ——健全城乡发展一体化体制机制,建立城乡统一的建设用地市场,通过土地流转、抵押等方式赋予农民更多财产权利。而推动农民收入提升,可以最终实现城镇化从最大的内需潜力变成真正的内需。
  ——建立事权和支出责任相适应的制度,构筑更有利于城镇化走质量型路径的财税体制。通过财税制度改革,为县级政府建立起可持续的税收来源,也可以避免其对土地财政的依赖,改变之前土地城镇化远高过人口城镇化的局面。通过财税制度改革,也可以激励地方政府将城市打造得更宜居,吸引更多人来居住,从而提高自身税源。
  ——健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,这将有利于扭转之前县域经济发展中走的粗放路径,也有利于有资源的县域经济获得更多的生态补偿资金。
  三中全会的决定,是对2013年中国新型城镇化路径设计总过程的一次权威定性。过去的一年中,对待新型城镇化的路径设计的落实和理解,在中国的县级政府层面中表现出来了三种态度:
  一是迷茫。一方面,县级政府认为很多制度改革的权力在中央政府,县级政府很难有大的突破,于是等中央政府出台政策后才考虑动手;另一方面,对于技术进步和管理提升这种质量型城镇化的路径,找不到升级的办法和路径。该类型的地方政府,多分布在思想比较保守、经济实力较弱的中西部地区。
  二是装糊涂。一些县级政府对于新型城镇化的核心思想是明白的,但却采取了片面解读方式。比如,刻意将投资大跃进、房地产化、人为造新城等老模式装到“新型城镇化”的筐里,开始走新一轮的圈地型城镇化老路。这种城镇化路径的异化,是当前中国政府推行新型城镇化最大的挑战之一,如果处理不当,很有可能大范围偏离新型城镇化的初衷。该类型的县级政府,遍布各地,比重不小。
  三是先行先试。一些县级政府深刻认识到之前的城镇化路径难以为继,于是结合自身资源和特点进行了一些积极探索,主要体现在土地流转、宅基地交易、宅基地换社保、户籍改革中的居住证改革,城市基础设施投融资模式改革、开征房产税、引进社会资本参与棚户区改造、加大混合社区建设、扩大镇级政府的自主权等多个方面。但这种类型的地方政府总体数量较少,还未形成主流。
  2013年,新型城镇化还在路径的顶层设计过程中。新型城镇化路径对于县域经济的影响总体上还是平稳的,老路径的城镇化依旧是主体。但三中全会后,新型城镇化的路径以及具体政策将快速推进,接下来将对县域经济发展产生深远影响。
  首先,县域经济会日益分化。随着市场主导,根据主体功能区规划、鼓励符合条件的县改市等城镇化路径予以落实,县域经济间会因为自身资源和条件的不同加速洗牌,人口和产业将聚焦到更适合发展的县域或市域,2852个县域经济会出现“二八原则”,大部分的县域经济会保持平稳或者萎缩,小部分县域经济会得到加强。
  其次,城市群会成为主体形态,在城市群范围内的县域经济会得到做强做大的机会,得到更多的资源聚焦和外溢的机会。而非城市群外的县域经济,具有旅游文化、矿产、口岸、空气等特色资源,有足够人口规模的,在交通节点和国土安全的县域,会有成长空间,而其他县域经济可能会进入到瓶颈期。
  最后,未来的县域经济会更多地遵循产业支撑的规律来发展,而现在的产业支撑日益表现出产业链、产业集群特点。具有这种产业链、产业集群的县域经济,会得到更好发展,反之会萎缩。
  总体而言,新型城镇化更关注城乡一体化。实现农民、农业、城市、政府、集体多赢路径的县域经济,可能会培育出新的产业支撑点。县域经济将不仅是过去单一的规模化发展道路,也将形成小而精的发展格局。
  (作者为中国经济体制改革研究会公共政策部研究员易鹏  来源:《支点》杂志   2014.01.17 )

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