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壮大县域经济是推动“市管县”体制改革的新动力
    现阶段,我国地方行政区划层级,除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外,基本上是省(区)—市—县(市、区)—乡(镇)四级。“市管县”体制已成为全国各省(区)最基本的行政体制。随着时代的发展,“市管县”体制的历史适应性变成了经济发展的束缚。壮大县域经济作为推动“市管县”体制改革的新动力,越来越受到社会各界的热切关注。 
    一、“市管县”体制形成的一个历史过程 
    1949年新中国成立后不久,为了保证城市蔬菜等副食品的供应,天津、无锡、常州、北京和上海等大城市自发地领导起周围的县。 
    1950年10月,旅大行署改为旅大市,为东北行政区直辖市,下辖旅顺市和金县、长山县,正式开创全国“市管县”的先河。 
    1959年9月,为了密切城市和农村的联系,促进工农业的相互支持,便于劳动力调配,全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,“市管县”得以迅速推广。 
    1982年,为了促进城乡经济共同发展,中央决定推行市领导县体制,发出《关于改革地区体制,实行市管县的通知》,“市管县”被推向新的高潮。 
    到2004年底,全国334个地级行政区划单位中,已有269个“市管县”形式的地级市,“市管县”体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上。 
    二、“市管县”体制之所以形成的历史适应性分析 
    “市管县”体制是时代发展的需要,是在中国特定的政治经济环境下,在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的,具有历史适应性。 
    第一,“市管县”体制增加了政治领导的组织力。在我们幅员辽阔、人口众多的大国,由于物质条件和自治能力的限制,管理幅度狭窄,在省与县之间,增加管理层次,达到了增加管理力度的作用。 
    第二,“市管县”体制“实化”了省与县之间的“地区层次”,解决了“地区层次”缺乏法律主体地位的尴尬局面,使之变为“一级政府”。长期以来,地区行署虽然在很大程度上承担了一级政府的工作任务,但其不具有相应的法律地位。“地区”没有地方权力机关,地区的国民经济、社会发展计划、财政预算以及行署官员的任免得不到人民代表大会权力机关的批准,政府工作也缺乏必要的监督。实行“市管县”体制后,省县之间的“地区层次”由虚变实,市的重大决策、人事安排等都有人大的批准和监督;同时,其税收、财政也在一定的制度规定下实现了与省、中央的合理分割,形成了真正意义上的地方财政。 
    第三,“市管县”体制使中心城市有了较大的发展腹地,推动了工业化和城镇化进程。促进了区域经济协作发展,为中心城市保障了当时的“菜篮子”、“米袋子”,提供了工业原材料,推动了工业化发展,集中力量推动城镇化。同时中心城市发挥经济的辐射带动作用,支持农村经济的发展。 
    三、“市管县”体制的副效应 
    随着经济市场化的不断深化发展,“市管县”体制的弊端日益明显地显示出来。 
    第一,“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定,我国地方政府管理层次为“三级”,即“省、自治区、直辖市;自治州、县、自治县、市;乡、民族乡、镇”。在省与县之间没有“中间层次”。实行地级市管县体制的法律依据大都来源于宪法第三十条规定的“直辖市和较大的市分为区、县,自治州分为县、市”。但究竟什么是“较大的市”?国务院曾经批准青岛、徐州、唐山、齐齐哈尔、淄博等18个市为“较大的市”,如果加上自然成为“较大的市”的28个省会城市,“较大的市”共计46个。因此,只有46个“较大的市”和4个直辖市依据宪法可以实行“市管县”。对一般地级市管县没有规定,加之现在的多数地级市只管四五个县,也不属“较大的市”。由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念,实行“市管县”的地级市竟多达269个(2004年),结果“市管县”名义上由市受省委托进行代管,但事实上省不再过问,而由市进行真正意义上的管理,也就是说市的权力在不断扩张,从而成为实际上的一级行政区划。可见,“市管县”有悖宪法,缺乏法律依据。 
    第二,“市管县”体制增加了层次,加大了行政管理成本,降低了行政效率。市管县之前,我国的行政层级由中央-省-县(市)-乡(镇)四级组成,虽然省县之间有一个地区行署,但毕竟是一个虚制层级。市管县后,省县之间的层次由虚变实,行政层次变由中央-省-市-县(市)-乡(镇)五级组成,这在秦汉以来是不多见的,在世界上也是不多见的。 
    大量的理论研究成果证实,行政组织每多出一个层次,信息的失真率就会成倍增加。从科学管理角度而言,信息传递的中间环节要尽可能减少,以缩短决策层和实施层的行政距离,便于上下沟通,提高工作效率。“市管县”体制人为地制造出一个中间层级,凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题,无论是政策性的还是业务性的,本来可以直接沟通,但现在却不得不经由市一级中间层次,与地管县时相比,信息传递增加了一套程序,影响了信息传递速度,降低了行政效率。 
    第三,“市管县”体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,但是,并非所有的市都能起到这一作用。事实上,除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外,一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展,这些城市一般都远离中心经济区,带县的数量也较多。 
    第四,城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了城市化的发展,但也造成了城市化进程中的另一个后果,那就是广域型城市的大量出现。如杭州市与杭州市区不知何指(杭州市可以指浙江省省会的小杭州市,也可以指管5个县市及8个区的大杭州市),重庆一度成为“世界第一大城市”(将重庆市人口加上所辖县市人口的统计)等怪诞的现象。县乡农民变成了“市民”,但城市的农业人口依旧占很大比重,二、三产业的比重也很小,而非真正意义上的城市。 
    第五,“市管县”体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾,但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾,部分地方市县貌合神离,市县关系相当紧张。根据宪法规定,县和市是两个平行的行政区域主体,市管县之间的法律关系,只是市接受省的委托,对县的各项工作进行代管,而非法律意义上的管辖。县与市辖区不同,不构成市的组成部分。但在市管县后,许多市视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,存在着侵占县及农村地区利益的趋向,导致这两个利益主体的冲突。在计划经济体制后期,“市”往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益;在市场经济条件下,城乡的资源不是依据市场的原则来配置,而是以人为的行政力量来分配,自然会进一步侵害“县”及农村地区的利益,从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的现象,严重影响束缚了县域经济社会的发展。 
    第六,“市管县”体制增加了“干群距离”,减弱了群众的近距离监督,加大了干部腐败的蒙混过关心理,不利于廉政建设。由于仕途层次多,基层领导更换太频繁,不利于县域经济的健康持续发展。 
    四、“省管县”体制改革实践 
    随着社会经济发展以及市场经济体制的建立和完善,“市管县”体制的弊端显露出来,严重束缚县域经济发展。壮大县域经济成为冲破“市管县”体制的新动力。许多地区进行了一些针对“市管县”体制改革的有益探索。 
    浙江省可以说是最先实行省管县体制改革的省份之一,2002年8月17日,浙江省委办公厅下发“浙委办(2002)40号”文件,将313项审批权下放给绍兴、温岭等20个县(市、区)。这份文件后来被浙江省有关部门简称为“40号文件”。浙江省把地区一级的经济管理权限直接下放给包括绍兴县在内的20个县(市、区),经济上近似“省管县”,涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面,这种“直管”还扩展到社会管理职能,如出入境管理、户籍管理、车辆管理等,重点是县财政直接对省负责。文件里用四个字表述扩权的总体原则——“能放都放”。这种改革模式成效是显著的,使全省县域经济得到发展,成为全国的排头兵。在第五届全国县域经济基本竞争力评价中,浙江省有27个县(市)进入全国经济百强县(市)行列,居全国31个省市区之首。 
    湖北省自2003年6月起,决定对大冶、汉川、宜都、京山、恩施等20个县市“扩权”,以前市州一级掌握的大部分经济管理权限和社会管理权限下放,近似于“省管县”。从2004年1月起改革现行省管市、市管县(市)的财政体制,在全省实行省管县(市)财政管理体制。这项改革内容涉及6个方面:预算管理体制,转移支付及专项资金补贴,财政结算,资金报解及调度,债务偿还等。湖北省这种财权下放为主的模式,是一种非常有益的尝试,取得了很大的成效。 
    山东省“从2003年开始,分期分批扩大县级经济和社会管理权限。首批选择30个发展基础好、潜力大的县市,按照‘能放都放’的总体原则,把省级经济管理权限下放到县市,放手让他们发展得更快更好。” 
    黑龙江省在2003年的《关于加快发展县域经济的若干意见》基础上,制定了《关于扩大十强县(市)经济管理权的决定》,扩大十强县的经济管理权,具体到扩权事项达到“十二类,218项”。 
    河南省制定了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》,将本属于地级市的部分经济管理权和社会管理权,下放给巩义、项城、永城、固始、邓州等5个县或县级市。这些权限包括:计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得、税权部分扩大等。同时,河南省新密市等30个县(市)也享受原地级市掌握的在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限,以及部分税收权限。两者相加,在这次“强县扩权”改革中,河南省共计35个县(市)的管理权限被大幅度提升。 
    江西省决定在全省21个国家扶贫工作重点县进行“省直管县”财政体制改革试点,积极探索理顺地方财政分配关系、促进县域经济发展的新路子。 将县财政划归省财政直接管理,财政收支划分范围暂不调整,各类补助、资金调拨等由省财政直接和县财政结算。江西这项改革试点将按照“规范管理、保障需要、激发活力、加快发展”的总体思路,从21个国家扶贫开发工作重点县切入,逐步建立起激励与并举的财政分配机制。  
    福建省委办公厅、省政府办公厅在下发的《关于做好扩大县(市)经济社会管理权限工作的通知》中提出:省直有关部门文件、信息等可直接传送至县(市)。 
    安徽省从2004年起,实施“省管县”财政体制,将收入考核、转移支付、财政结算等直接到县。 
    广西壮族自治区在出台的《关于加快县域经济发展的决定》中,把应放能放的经济管理权限都下放到县一级,使县一级享受到地市一级的权利。 
辽宁省赋予进入全国经济百强县的县(市)省直辖地级市的经济管理权限,财政分配“留利于县”。 
    五、“省管县”体制改革“路线图” 
    现在,许多省市区对“市管县”体制的改革探索,只是进行的局部的“边际调整”,但并没有彻底解决县域经济发展所面临的行政体制约问题。 
    在全局上,要正确审视“市管县”体制,在认识“市管县”体制的弊端的同时,还要正确认识“市管县”体制的历史适应性,还应看到“市管县”副效应的地区差异性。“市管县”体制改革不能“一刀切”,但也确实到了“来一刀”的时候了。 
    “市管县”体制改革将会在一些“条和块”的局部突破中得到求解。这种“条和块”将会体现在: 
    1、“强县扩权”。 
    对县域经济比较强的个别县市,进行强县扩权。县域经济强大,具有局部突破的能力和影响。给县级政府扩权,还权于县,赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权,是现阶段实现“省管县”体制改革的重要内容。 
    2、“版块突围”。 
    县域经济比较强又比较集中的某些版块,可以探索版块上“省管县”。在这些版块中,县和县级市比较发达,水平差不多,符合“省管县”体制下的县市应是“均质”的要求。需要注意的是,同时要完善“市制”,各市县在行政平等的条件下,组建都市群的协作机制,提高城市化的水平。 
    3、“地市虚化”。 
    在一省或省内一地区,将经济、社会、人事等权利直接下放到县,将地市虚化,待条件成熟后过渡到“省管县”。 
    4、“整省先行”。 
    县数量较少的一些省,由于管理幅度的影响,县比较少的一些省具有“省管县”的条件,如辽宁省、吉林省、江苏省、浙江省、宁夏回族自治区等。在全省范围内实行“市县分置”,即“市”只管理城市(包括郊区)自身一块,县改由省直接管理。实行“市县分置”,县和地级市都直接由省管辖,在行政级别上平行,实行省县两级政府的地方行政管理体制。 
    5、“条条开道”。 
   “市管县”体制可以首先在财政管理等一些“条条业务”中改革。在全省范围内,首先在财政制度上,对县(市)直接管理,实施“省管县”。财政体制的“省管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施。 
    6、“缩省分置”。 
    将一省市区的一部分分置出来,设立一新的省级行政单位,同时实施“省管县”体制。重庆市从四川省分置,海南省从广东省分置就是典型示范。 
    7、“市管县”再认识和再利用。 
    对“市管县”体制进行再认识和在利用。认识“市管县”体制的历史适应性,利用副效应的地区差异性。对中西部地级市比较弱代管县又多的地区,国家要在区域经济政策下可以加大地级市发展力度,培育中心城市,减少市对县的利益欲望,实施新型的“市带县“体制。 
    六、“省管县”体制的配套改革 
   “市管县”体制改革是一个系统工程,涉及到多层次和多系列,要配套改革、整体推进。 
    1、要加强经济协作力度。 
    要对中心城市的政治、经济、文化等功能进行正确定位,中心城市和其他县在行政上是平等的,没有隶属关系。如果要培育和加快中心城市的发展,推进城市化进程,要通过经济促进手段,不能采用牺牲县市的利益来达到。 
    在市场经济体制下,县市之间的关系主要通过经济协作来解决,而不是通过行政权利来配置。特别是在一些县域经济强的集中地区,如江苏、浙江、山东等区域,要加大经济协作力度,加大基础设施、产业结构协作力度,推进资源优化培植。 
    2、完善财政转移支付制度。 
   “市管县”体制改革,需要转变政府职能,县市政府更多地直接管理公共事务,并且把本应该属于县级政府的职权下放回归到县级政府。财政的属性也转变为“公共财政”,加大对县市公共事务的转移力度。将财政的管理方式由“总量管理”转变为“总量与结构管理”。 
    提高“财政支农”的综合使用效果。现在从中央到县的财政资金来自许多方面,通过许多途径,不规范,非常分散,使用效果不好。 
    3、完善干部管理制度。 
    县市主要领导更换快、任期短是一个普遍想象,严重影响到县域经济发展。但县市领导更换快与行政区划层次多的“市管县”体制有关。在“市管县”向“省管县”体制转变过程中,也要完善干部管理制度。将县的主要干部的级别根据干部的能力和县的大小有所调整。可以让有能力的干部在县里稳心工作,为县领导的仕途发展做好铺垫,有利于干部的选拔,有利于将干部利益与当地群众利益联系起来,改善干群关系,有利于廉政建设,有利于经济的发展。 
    4、完善行政区划。 
   “市管县”体制改革与行政区划改革相配套。缩省工作,应该成熟一个,成立一个。建立适应城市化以及适应将来城市型的行政区划体制。 
    5、对县进行分类管理。 
    可以按人口,按经济竞争力,按地理区位、按经济区划、按资源矿藏等,对县进行分类管理。国家事务的管理由“省级管理”细化到“省级管理与县级监测指导相结合”,应该是公共管理的一大进步。 
    建立“标准经济区”,完善区域经济政策。以县域经济为单元组建“标准经济区”,以标准经济区为政策实施对象,区别对待,分类指导,促进区域经济发展。 
    6、统筹规划。 
   “省管县”体制改革要做统筹规划,确立改革目标、改革步骤、改革重点、改革方式。确立“省管县”目标,规划由“市管县”体制向“省管县”体制改革的有效途径。 
   “省管县”改革不能追求形式上完美,不能“一刀切”,应有一个过程,应与经济发展、政治文明发育和全面小康建设结合起来。 
 
(本文作者系中郡县域经济研究所所长  2005.5) 
 
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