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拓展农村富余劳动力就地转移空间
    发展县域经济对促进农村富余劳动力就地转移具有重要作用  
 
    (一)当前我国农村富余劳动力转移的基本特征  
 
    总体上看,有3个明显特征:一是第三产业是我国农村劳动力转移的主渠道;二是外出务工是近年来我国农村富余劳动力转移的主要增长因素;三是县域经济已日益成为吸纳农村富余劳动力转移的主体。  
 
    (二)农村富余劳动力就地转移程度与县域经济发展水平有着很强的关联性  
 
    从重点调研的几个县市的情况看,可以得出以下两条基本结论:  
 
    第一,县域经济比较发达的地区,由于其第二、三产业能够创造出较多的就业岗位,农村富余劳动力实现就地转移比较容易。江苏省太仓市和吉林省通化县就属于这一类型。如太仓市乡镇企业众多,县域经济发达,市场就业空间广阔,不仅当地现有农村劳动力已基本实现就地转移,还吸纳大量外来农村劳动力就业。同样,吉林省县域经济比较发达的通化县,紧紧围绕制药做文章,不断加强药材基地建设,延长药材生产产业链,加快第三产业发展,吸纳当地农村富余劳动力就地转移。  
 
    第二,县域经济不发达地区,由于二、三产业发展难以满足当地农村富余劳动力就业,劳动力外出务工成为农村富余劳动力转移的主要形式。江苏省阜宁县和吉林省东辽县就属于这一类型。阜宁县是江苏省重要粮食产区,人口106万,其中农村人口76.9万,农村劳动力41.4万。受经济发展水平制约,当地二、三产业难以吸纳大量农村富余劳动力,推进农村富余劳动力外出务工成为当地政府的一项重要工作。近几年来,这个县加强农村劳动力技能培训,努力拓宽劳务协作渠道,强化农民工权益保护等各项措施,已经逐步形成了政府推动、市场运作、流动有序、管理规范、服务完善的城乡一体化的劳务输出格局,目前有万人到外地就业。东辽县也是典型的农业大县。全县人口40万人,其中农业人口32万人。为壮大县域经济,促进农村富余劳动力转移,近年来,当地政府紧紧抓住振兴东北老工业基地的契机,实施项目兴县战略,努力促进当地经济的发展和农村富余劳动力就地转移。同时,该县不断加强对农民的培训力度,引导农村富余劳动力外出务工。  
 
    (三)发展县域经济对促进农村富余劳动力就地转移具有重要作用  
 
    1.发展县域经济,加快小城镇建设,有利于低成本、高效率地吸纳农村富余劳动力。与大中城市相比,县域经济是城乡结合的经济,县域内有连接城乡的县城,有星罗棋布的小城镇,还有很多乡镇企业,在经济发展中对技术含量的要求相对较低,从而吸纳农村富余劳动力所需就业费用和城市基础设施费用也低。农民就近就业,亦工亦农,农时务农,闲时务工,进退自如。据有关专家测算,在城市中安置1个劳动力需要4万—5万元,而乡镇企业吸收1个劳动力仅需4000元。  
 
    2.发展县域经济,促进中小企业发展,可以更多地吸纳农村富余劳动力。一是中小企业大部分是劳动力密集型企业,具有较强的吸纳劳动力的能力;二是中小企业吸纳就业的要求相对较低,适应我国农村现阶段劳动力的素质水平;三是中小企业投资规模小,容易创办,适应民间资金的规模特点;四是中小企业的产生和发展动员了民间资金的生产投入,为农村经济的发展注入了新的活力,从而推动了城镇化建设和农村第三产业的兴起,进一步扩大了就业领域,有效地转移了农村富余劳动力。近年来,有一大批农村劳动力在城市奋斗有成,积累了创业的资本,通过优惠措施,引导这部分人回农村发展,可以带动更多的人就业。  
 
    3.发展县域经济,有利于发展农村第三产业,提高对农村富余劳动力的吸纳能力。一是随着县域经济的发展,分散居住的农村人口不断向小城镇聚集,增加对电力、交通、供水、餐饮、娱乐、商业及社区服务等需求,促进第三产业的发展;二是随着县域经济的发展,小城镇连接大中城市和广大农村的桥梁作用日益加强,从而促进农产品交易市场、农村资金市场及农业生产资料市场的发育。  
 
    促进农村富余劳动力就地转移的工作重点  
 
    (一)大力发展农业产业化经营,挖掘农业就业潜力。要从资源条件出发,全面推进农业和农村经济结构战略性调整,实施种植业、养殖业等优势产品区域布局规划,推进优势农产品生产基地和产业带的建设,形成专业化优质高效农业生产体系,促进土地适度规模经营。大力发展粮食加工业,提高粮食综合效益,使粮食产业成为粮食主产区农民增收的支柱产业。大力发展畜牧业和农牧林产品精深加工,拉长产业链,提高产品附加值。支持以农产品加工和流通企业为重点的农业产业化龙头企业加快发展,重点引导扶持农民、企业发展自律性的农产品行业协会和以农产品生产或营销专业户为主体的农民专业合作组织,逐步形成专业农户、专业加工企业和流通企业、农产品行业协会构成的农业产业化经营体系,提高农民进入市场的组织化程度。  
 
    (二)加快乡镇企业和农村二、三产业发展,拓展本地就业空间。当前,乡镇企业和农村二、三产业仍然是农村富余劳动力转移的主渠道和蓄水池。要按照统筹城乡发展的要求,鼓励、支持、引导乡镇企业发展。要进一步加快体制机制创新和二次创业,提高乡镇企业的自主创新能力和市场竞争能力,建立新型乡镇企业。要按照现阶段我国乡镇企业梯度发展的规律性要求,坚持因地制宜、分类指导,做好乡镇企业的空间布局和产业接续转移,促进乡镇企业的产业升级和产品升级换代。要大力发展农村二、三产业,支持农产品加工业、农村手工业、特色旅游业发展,支持建立农村专业商品交易市场,完善生产要素市场。充分发挥农民专业合作组织和各类中介服务机构的作用,发展经纪人队伍。  
 
    (三)加强小城镇建设,发展小城镇经济。充分发挥城市对农村和整个国民经济的带动作用。加强对县域小城镇建设和村庄集镇建设的规划指导,逐步形成以县城和有条件的建制镇为基础,有机联系一般集镇和中心村的城镇体系。县城建设要完善城市综合服务功能,增强集聚和辐射能力,发挥地域性经济、文化、商贸中心的作用。继续开展经济综合开发示范镇项目建设,引导小城镇发展特色经济,加强基础设施建设,完善小城镇功能。坚持保护资源和环境,严格土地利用整体规划管制,依法用地,加强城镇建设规划、经济社会发展规划与土地利用总体规划和水资源综合规划的协调,严格按功能区规划建设。  
 
    (四)加强农村基础教育和农民工培训工作,提高农村劳动力素质。一是要加强农村中小学基础教育。应尽快扭转全国教育资源分配不均的局面,进一步加大对农村地区的基础教育投入,减轻农民教育负担。全力推进普及九年义务教育,大力推动农民职业教育。二是要整合农村教育资源,加大农村劳动力培训力度。不断扩大农民工免费培训规模,提高农村劳动力技能。鼓励和支持社会力量参与农民工培训。进一步加强农村劳动力转移培训基地建设。  
 
    (五)尽快消除农村富余劳动力转移障碍,保护农民合法权益。一是要加快推进户籍制度改革。二是要完善土地制度,推进农民承包土地合理流转,保护农民在土地流转中的合法权益。三是要健全农民的社会保障制度。逐步建立和完善农村医疗、养老和失业保险制度。四是积极推进财政管理制度改革,加强县级公共财政建设。五是继续深化农村税费改革,加快乡镇机构、农村义务教育管理体制和县乡财政体制改革。六是改进完善县域金融服务体系,促进县域经济发展。  
 
    此外,还要进一步加强农民合法权益的保护,加大对农民工维权的支持力度。  
 
    促进县域经济发展的相关建议  
 
    (一)坚持把发展县域经济作为实施统筹城乡发展战略的切入点来加以推动。县域经济的发展,既为大中城市提供了各种生产生活资料,又为大中城市的发展提供了巨大市场需求。要充分发挥县域经济产业聚集的平台作用,把“三农”问题的解决提升到统筹城乡发展、促进县域经济发展的层次,转换工作思路,真正跳出就“三农”抓“三农”。只有这样,才能真正实现农村社会经济协调发展,才能加快我国“三农”问题的解决。  
 
    (二)推进行政管理体制改革,扩大县域经济社会管理权限。建议进一步加快行政管理体制改革,提高县市配置资源的权利和解决自身问题的能力。要研究合理划分县级事权,加强和完善县级政府的社会管理权、公共服务权、市场监督权等经济和社会管理权限,使县级政府有更大的发展自主权和决策权,激发县域经济发展活力。要强化产业政策的指导作用,按照投资体制改革和行政审批制度改革的要求,减少行政审批项目,下放投资项目审批权限,将投资项目的决策权下放给各类投资主体。  
 
    (三)进一步加大对县域经济发展的支持力度。一是要加强规划指导。二是加强基础设施建设和生态环境保护。加强县域特别是广大农村交通、通讯、供水、供电、教育、卫生、广播影视、信息网络等基础设施的统一规划和建设。提高县城连接干线公路网络的公路等级,加快县乡公路、乡村道路建设。加强城镇生活及工业污水、垃圾处理设施的建设,加强城乡防洪、排涝设施建设。增加农村基础设施建设的投入,搞好生态环境建设。三是要加强对县域产业发展的协调和支持。通过制定产业政策,加强协调指导,支持各类优势企业进入县域发展特色产业,加强不同地区之间、中心城市与县域之间的经济交流与合作,鼓励沿海发达地区向内地转移劳动密集型产业。对县域经济支柱产业、特色产业项目给予专项支持。加强对中小企业发展的产业指导和技术服务。四是进一步完善省以下财政转移支付制度,加大对县级财政一般性转移支付力度。中央对省级的转移支付资金重点补助到县(市),省级财政一般性转移支付资金以县(市)为单位进行测算核定,确保按时足额到位。不断拓宽筹资渠道,加大对农村社会公共事业的投入。要进一步降低对欠发达县公共投入和基础设施专项资金的县级配套比例。  
 
    (四)要把壮大民营经济作为县域经济发展的突破口。要采取“抓大促小带中间”办法,促进民营经济的整体提升和群体拓展。“抓大”就是要引导规模企业,通过建立现代企业制度,实施强强联合,以龙头优势辐射带动民营经济整体水平的迅速提升。“促小”就是通过采取典型引路、示范带动、结对联谊、政策扶持等措施,鼓励支持更多的农户介入务工经商,壮大民营经济群体规模,扩大富裕面。“带中间”就是通过龙头企业带动小业户群体的发展,促进中小企业在现有基础上增强技术创新能力,发挥优势,扬长避短,在某一产品、某一环节上做优做强,提高市场竞争能力。要进一步消除民营经济发展的体制障碍,凡是法律规定未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域,农村个体工商户和私营企业都可以进入。同时,国家要在税收、投融资、资源使用、人才政策等方面,对农村个体工商户和私营企业给予支持。  
 
    (五)进一步加快推进县域特色经济发展。县域经济发展的生命力在于特色。目前,我国东部“长三角”和“珠三角”等经济发达地区,已经形成了较为完整的产业集群和“一镇一品”的特色经济发展格局,中部地区部分县市的“一县一特”型县域经济也已出具规模。要适应国际制造业中心向我国转移的有利时机,加快实施区域化布局、专业化生产和产业化经营。下一步,各地要进一步结合本地优势资源、综合考虑交通区位、产业结构、市场定位、科技水平等综合因素,在全国、全球经济发展新格局中,打造自己的特色,扩张自己的优势,建立自己经济发展的“坐标系”,大力培植“人无我有、人有我优、人优我特”的市场“亮点”,开辟适合自己发展的新路子。  
 
    (六)加快提升县域经济工业化水平。要走新型工业化道路,合理开发资源,保护环境,变资源优势为经济优势,使县域经济逐步改变单纯依靠农业发展的状况。坚持资源型和非资源型产业并举,大力扶持一批骨干企业,壮大支柱产业,培育知名品牌。积极发展专业市场带动的工业生产体系,努力做到“专精特优”;积极发展产业配套型和科技应用型工业企业,主动承接发达地区、中心城市经济辐射和产业转移;努力引进高新技术产业,注重用高新技术改造和提升传统产业。鼓励工业园区打破行政区划界限,集中连片布局,推动资产重组,促进乡镇企业向产业集聚区和小城镇集中,提高县域产业集中度,逐步形成专业化生产、社会化分工协作的区域发展格局,探索区域特色产业带动其他产业全面发展的新路子。  
 
    (七)进一步优化县域经济发展的环境。积极创建“服务型”政府,最大限度地实现审批畅通和办事高效;在服务领域上,要由单一搞审批办手续向搞好产业指导、信息咨询和市场体系的健全完善等方面拓展;要不断健全行政效能评估监督制度,从源头治理,从机制入手,坚决清除一切不利于环境发展的障碍。 
 
(作者单位:国家发展改革委农经司调研组)  
 
 
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