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城市善治消弭城镇化中的社会不稳定

  城镇化背景下的社会稳定问题,其实质是城镇化过程中的社会冲突有序化问题。有序化并非意味冲突不存在,而是指通过有效的制度让冲突所带来的社会危害降低甚至消弭。
  在波澜壮阔的中国城镇化背后,我们看到了多个重要的社会过程交织进行:从计划经济到市场经济,从农村人口到城镇人口,从单城市发展到城市群治理……这些过程使得城镇化在各个层面上深刻地影响着我们的社会秩序与社会生活,也带来了新的社会利益格局变化。
  城镇化中三种机制影响社会群体利害得失
  中国城镇化是一个市场渗透过程。这个过程产出了流向全球的产品,创造了各参与利益群体不断提升的收入,并在物理外貌和经济社会文化方式上改变着原有的城乡格局。在城镇化过程中,不同利益群体之间形成了多种互动机制:资本之间的竞争与合作;政府各层级之间、政府整体与职能部门之间的互动;市民内部、市民与外来人员之间、农民之间的互动;市场与政府之间的互动;政府与民众之间的互动;市场与民众之间的互动。上述各种互动组合在市场渗透过程中所形成的中心区、边缘区和偏远区又呈现出具体而有差异的表现形式。不同利益群体围绕着下述几个机制行动,而他们的所得所失也由其在下述几个机制中的空间节点、时间节点和资源分配地位而确定。
  (1)土地利用机制。与资金及市场的地理临近优势使得区域中心的土地成为重要的生产资源,经由地方政府征收开发、农民自建厂房出租两种主要方式,土地进入了生产市场,并因此创造了巨大财富。
  (2)资源分配机制。市场渗透过程的资源分配模式和上述土地利用模式相匹配,与土地利用模式联系最紧密的利益群体获益最大,反之亦然;前者包括中心区地方政府、中心区的土地开发利用者(市场)、土地使用权拥有者(转型农民),后者则以流动性的劳动力为主。
  (3)空间转换机制。市场渗透对社会稳定的挑战同样由“中心向边缘”渐次发展,从而形成不同阶段的矛盾和冲突。在区域中心,主要矛盾是地方政府、土地开发利用者两个群体和土地使用权拥有者的矛盾;上述三个群体和不能直接参与土地收益分配的其他人之间(尤其是流动劳动力群体)的矛盾。在区域的边缘,是农业生产的回报降低、农村空心化以及农村如何与市场、资金、技术相接轨的问题。在中心与边缘之间,则是农村发展模式的矛盾、环境和发展的矛盾。
  以有序化逻辑化解社会冲突
  城镇化过程中的社会不稳定具体表现为以下方面。
  收入分配不公及脱序。城镇化过程通过土地利用机制、资源分配机制和空间转换机制结构性地决定着身处其中的各利益群体的得失,这就会弱化个体努力和奋斗的作用,增强收入差异的板结,同时加深社会不公的主观感受。更重要的是,部分社会群体因为在时间节点、空间节点和资源分配地位上的整体弱势,被排除在城镇化的总体收益分配之外。
  社会信任流失。城镇化过程所带来的收入差异板结和社会不公的主观感受的泛化,逐渐催生群体之间整体性的怀疑和怨恨,消费者怀疑生产者、贫困者憎恨富裕者。
  社会变迁与原有管理模式的冲突。城镇化过程带来的急剧变化,这就导致了利益群体的迅速变动、多元价值观的出现、信息无法逆转地走向公开和透明、公民意识的苏醒和对权利的渴望;而政府管理模式的变化相对缓慢:总体的政策制定过程仍然过于依赖顶层设计,地方政策更多倾向于追逐政绩显示度,公众参与没能产生实质性变化。
  整体而言,伴随中国城镇化过程的有两类社会不稳定因素:一类是社会—市场内部各类利益、价值和规范冲突,其中部分冲突规避需要政府的介入和裁决;另一类是民众—政府之间直接的利益、价值和规范冲突,这类冲突的规避也需要政府做出努力。可见,政府是一个重要的“稳定权重”,而城市善治的达成将消弭这些社会不稳定因素。社会稳定不是一种线性叠加状态,而是以一定结构方式联系起来呈现出的一种有序化状态。因此,解决城镇化过程中的社会冲突,必须用有序化的逻辑来化解。城镇化背景下的社会稳定问题,其实质是城镇化过程中的社会冲突有序化问题。有序化并非意味冲突不存在,而是指通过有效的制度、机制和举措,让冲突所带来的社会危害降低甚至消弭。
    城市善治的关键在于公共服务均衡供给
  中国新一轮的城镇化过程也是城市政府的转型过程。目前我们面临的挑战是,一方面,将城镇化等同于城市增长,城市在某种程度上成为增长机器。在增长逻辑主导下,城市政府财政收入更多地被投向经济发展方向,诸多公共服务领域被忽略,公共服务在不同群体和不同区域的分布不平衡,有关公共资源(如住房、学校、医疗、交通、环境保护等)的争夺越来越成为各种群体性事件的重要背景。另一方面,由于对城镇化过程中的社会冲突缺少足够认识,社会管理滞后,缺少有效的利益博弈和矛盾纠纷解决机制。比如,土地和集体收入争议、拆迁冲突、环境污染、劳动争议等,对这些问题,不是根据发生机理将其区分为不同社会议题并予以制度化解决,而是用“搞定”的临时控制方式进行处理。政府越来越经常地成为各种纠纷冲突的直接当事人,其公信力受到质疑,而且维持城市社会稳定的成本也越来越高。
  中国城镇化过程中社会和谐的实现,以人为本城镇化的顺利推进,都需要一个强大而美好的城市政府。城市善治的关键在于通过有效而均衡的城市公共服务供给让社会冲突得以有序化乃至消弭。2012年国务院的《政府工作报告》提出:“各类城市都要……完善基础设施,改善人居环境,加强管理服务,提升城镇化质量和水平。”2013年国务院的《政府工作报告》提出:“中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”这说明,中央政府已经意识到城镇化的作用并不限于推动经济发展,也在于促进公共服务的扩展。接下来的关键问题在于,如何通过有效的政策供给贯彻此方针,以实现“城市,让生活更美好”的中国城镇化梦想!
  (作者为中山大学政治与公共事务管理学院何艳玲  来源:中国社会科学报  原标题:城市善治消弭城镇化中的社会不稳定  2014.06.06)

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